제조업무정지 취소청구
【재결요지】
사건명 제조업무정지 취소청구
사건번호 2019-02477
재결일자 2020. 01. 07.
재결결과 인용
【주문】
피청구인이 2019. 2. 13. 청구인에게 한 1개월(2019. 2. 25. ~ 2019. 3. 24.)의 제조업무정지처분을 취소한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인은 청구인이 「화장품법」제3조에 따른 화장품 제조업 소재지로 등록하지 않은 장소에서 ‘○○○ ○○바스티슈’(이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)를 제조하여 제조판매업자에게 납품하고, 또한 이 사건 제품을 제조하면서 같은 법 제5조 및 같은 법 시행규칙 제12조에 따른 제조관리기준서, 제품표준서, 제조관리기록서, 품질관리기록서 등을 작성하여 보관하지 않았다는 이유로 같은 법 제24조 및 시행규칙 제29조 관련 별표 7에 따라 2019. 2. 13. 청구인에게 1개월(2019. 2. 25. ~ 2019. 3. 24.)의 제조업무정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 제품은 인체 세정용으로서 물에 적셔서 주로 손을 닦는 용도인데, 부직포에 식물성 천연 세정성분이 도포된 고형비누로 외형은 손바닥 크기보다 작고 수분 성분도 전혀 없는 그냥 부직포일 뿐인바, ‘화장품’에 해당하지 않는다.
나. 이 사건 제품이 화장품인지 여부에 대해서 피청구인 측에서는 부서별 또는 담당자별로 의견이 상이하여 일관되지 못한 제품해석이 수차례 번복되었고, 더욱이 이 사건 제품은 화장품이 아닌 고형(고체상태)비누라는 식품의약품안전처의 국민신문고 답변을 듣고 이를 신뢰하여 화장품이 아니라는 전제하에 이 사건 제품을 제조하였는데, 뒤늦게 이를 화장품이라고 하면서 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙을 위반한 행정처분이다. 특히, 담당자와의 상담내용에 대한 전후 맥락을 통해 볼 때 식품의약품안전처의 국민신문고 답변은 이 사건 제품이 ‘액체 비누’가 아니므로 화장품이 아니라는 것인데 피청구인은 이제 와서 이를 왜곡하여 해석하고 있다.
다. 이 사건 제품은 청구인의 총 매출액에 1%도 안 되는 비중을 차지하는 제품인데, 이를 근거로 전체공장에 대해 제조업무정지 처분을 하는 것은 비례의 원칙을 위반한 처분이다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 제품의 전체적인 효능ㆍ효과, 용법, 용량, 판매할 때의 선전 또는 설명 등을 종합적으로 살펴볼 때, 이 사건 제품은 화장품에 해당한다.
나. 유권해석 부서인 식품의약품안전처 화장품정책과에서는 이 사건 제품에 대해 화장품에 해당한다는 일관되게 답변하였다.
다. 이 사건 처분은 「화장품법 시행규칙」 등 관련 규정에 근거한 것으로 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이 아니다.
4. 관계법령
화장품법 제2조, 제3조, 제5조, 제10조, 제24조
화장품법 시행규칙 제5조, 제6조, 제12조, 제19조, 제29조, 별표3, 별표 7
품질경영 및 공산품안전관리법(2016. 1. 27. 법률 제13859호로 타법폐지되기 전의 것) 제2조
품질경영 및 공산품안전관리법 시행규칙 제2조, 별표 1
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 화장품 제조업 등록필증, 처분서, 확인서, 민원회신문, 처분사전통지서, 의견제출서, 부가가치세과세표준증명, 전표조회서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2015. 7. 1. ○○북도 ○○군 ○○읍 ○○○○***번길 **-*에서 화장품 제조판매업 등록을 하고, 영업을 하고 있는 법인이다.
나. 이 사건 제품은 특허청으로부터 생산공정(제조방법)에 대해 특허를 받았는데, 이 특허에 대한 공동 출원자이자 이 사건 제품의 위탁 생산 의뢰인인 김○○은 2015. 11. 30. 국민신문고를 통해 민원(신청번호 1AA-****-******)을 신청하였고, 이에 대해 식품의약품안전처에서는 회신을 하였는바, 회신을 받기 전 메일로 식품의약품안전처 담당자와 주고받은 내용 및 질의ㆍ회신서의 주요 기재내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
<질의 전 메일 송수신 내용>
□ 김○○ → 박○○(식품의약품안전처 담당자) : 2015. 8. 21.
○ 신제품 출시 관련 문의드리고자 합니다.
제품의 특징은 아래와 같습니다.
- 제품특성 : 마른 부직포가 세정성분과 보습성분을 함유하고 있으며, 물에 적신 후 부직포를 비벼서 발생하는 거품으로 신체를 세정함
- 사용대상 : 영유아 ~ 성인
○ 상기의 제품은 시중에 나와 있지 않은 품목인데, 이 제품을 출시하기 위해서 물품의 분류를 화장품으로 해야 되는지, 아니면 공산품으로 해야 되는지 알고 싶습니다.
□ 박○○ → 김○○ : 2015. 8. 24.
○ 질의하신 마른 부직포에 세정성분 및 보습성분 함유에 대하여, 동 제품의 사용목적이 비누라면, 부직포에 가루비누가 묻혀져 있는 형태(?)로 사료되어 공산품 해당여부에 대한 확인이 필요합니다. 만일 제품의 형태가 ‘종이비누(공산품)’와 ‘부직포’를 합친 형태라면 화장품의 범위에서 제외될 것으로 생각됩니다. 참고로, 화장품법 시행규칙 별표 3에서는 공산품 고형비누(가루비누 포함)를 화장품에서 제외하고 있습니다.
□ 김○○ → 박○○ : 2015. 8. 26.
○ 답변 주셨던 대로 먼저 기술표준원에 공산품으로 분류가 되는지에 대해서 문의한 결과, 공산품으로는 고형비누만이 해당이 되므로, 제가 진행하려고 하는 신제품은 공산품으로 분류할 수 없다는 답변을 들었습니다.
그럼 현실적으로 인체 세정용이 주목적인 본 제품은 화장품으로 분류해야 되는 건지요? 명확한 답변 부탁드립니다.
□ 박○○ → 김○○ : 2015. 8. 28.
○ 마른 부직포에 묻어 있는 원료가 가루비누라면 화장품이 아닌 것으로 판단됩니다. 화장품의 인체세정용 제품류 중 비누는 액상비누입니다.
<국민신문고 질의ㆍ회신 내용>
□ 질의내용(2015. 11. 30.)
○ 제목 : 신제품 상품 분류 문의
○ 안녕하십니까? 저는 ○○○○○에 근무하는 김○○이라고 합니다. 이번에 신제품이 출시되는데 이 신제품에 대한 물품분류가 어떻게 되는지 알고 싶습니다.
○ 제품특성 : 마른 부직포가 세정성분과 보습성분을 함유하고 있으며, 물에 적신 후 부직포를 비비면 거품이 발생하고, 발생된 거품을 이용하여 신체를 세정함
- 세정성분이 가루 형태로 부직포의 외부에 묻어있는 형태는 아니고, 성분 자체가 액상으로 섬유에 코팅이 되었다가 물과 접촉하여 거품이 발생되는 형태임
○ 사용대상 : 영유아 ~ 성인
○ 상기의 제품은 시중에 나와 있지 않은 품목인데, 이 제품을 출시하기 위해서 물품의 분류를 화장품으로 해야 되는지, 아니면 공산품으로 해야 되는지 알고 싶습니다.
○ 참고로, 식약청에 화장품으로 분류가 가능한지에 대하여 문의 한 결과, 아래와 같은 답변을 들었습니다.
- 질의하신 마른 부직포에 세정성분 및 보습성분 함유에 대하여 동 제품의 사용목적이 비누라면, 부직포에 가루비누가 묻혀져 있는 형태(?)로 사료되어 공산품 해당여부에 대한 확인이 필요합니다. 만일 제품의 형태가 ‘종이비누(공산품)’와 ‘부직포’를 합친 형태라면 화장품의 범위에서 제외될 것으로 생각됩니다.
참고로, 화장품법 시행규칙 별표 3에서는 공산품 고형비누(가루비누 포함)을 화장품에서 제외하고 있습니다.
만일, 제품이 공산물에도 해당이 되지 않는다면, 미분류 상품이기 때문에 제품 출시를 할 수가 없는 것인지도 알고 싶습니다.
□ 식품의약품안전처 답변(2015. 12. 1.)
○ 2015. 12. 1. 13:35분경 당해 민원인(김○○님)과의 민원내용 확인(사용목적, 사용부위 등)을 위한 유선통화에서 상담안내(화장품에서는 ‘액체 비누’를 화장품으로 분류하고 있으며 가루비누가 부직포에 도포된 형태라면 ‘액체 비누’가 아닌 ‘고형 비누’에 가까운 것으로 판단됨)드렸으며 이에 동 민원을 종결처리 하였습니다.
다. 피청구인 소속 화장품감시공무원 김⊙⊙ 등은 2018. 2. 28. 청구인에 대한 점검을 진행한 후, 확인서에 청구인의 대표자인 최○○의 서명을 받았는데, 그 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 본 업체는 피청구인으로부터 2015. 7. 1.자로 화장품 제조업등록을 필하고, 화장품 ‘○○ 물티슈’ 등을 제조하여 판매하고 있는 업체임
- 상기업체는 화장품 제조판매업체 ‘(주)○○○○○’에서 수탁받아 화장품인 이 사건 제품을 제조하였으며 위ㆍ수탁계약서는 작성하지 않았음
○ 「화장품법」제3조 및 같은 법 시행규칙 제5조제1항제1호에 따라 화장품 제조업자는 제조소의 소재지 변경이 있는 경우 변경등록을 하여야 함에도 불구하고,
- 본 업체는 화장품 제조업 소재지로 등록하지 않은 장소(○○북도 ○○읍 ⊙⊙로 *** ○동 소재지 창고)를 임대(임대일자 : 2016.12.19.)하여 화장품인 이 사건 제품을 제조 후 화장품 제조판매업자 ㈜○○○○○에 납품한 사실이 있음
* 상기 업체는 2015. 11. 3.자에 ‘○○북도 ○○군 ○○읍 ▲▲리 ***, ***-*’소재 건물을 임대하여 이 사건 제품을 제조하였으며, 2016. 12. 19. 이후부터 ‘○○북도 ○○읍 ⊙⊙로 *** ○동’의 건물을 임대하여 해당제품을 제조하였음
○ 「화장품법」제5조 및 같은 법 시행규칙 제12조제1항제2호에 따라 화장품 제조업자는 제조관리기준서ㆍ제품표준서ㆍ제조관리기록서 및 품질관리기록서를 작성ㆍ보관 하여야 함에도 불구하고,
- 본 업체는 화장품인 이 사건 제품을 제조함에 있어 제조관리기준서ㆍ제품표준서ㆍ제조관리기록서 및 품질관리기록서를 작성ㆍ보관하지 않은 사실이 있음
* 확인자 최○○는 이 사건 제품을 공산품으로 알고 있었으며, 2016년 초부터 2017년 9월경까지 제조한 이 사건 제품에 대한 제품표준서, 제조관리기록서, 품질관리기록서 등을 작성하지 않았음을 진술함
라. 피청구인은 2019. 1. 7. 청구인에게 ‘제조업무정지 1개월 및 품목(○○○ ○○바스티슈) 제조업무정지 1개월 15일’의 행정처분을 하였다가, 2019. 1. 14. 처분기간 산정의 오류가 있다는 이유로 이를 직권취소하였다.
마. 피청구인은 2019. 1. 15. 이 사건 처분에 대한 사전통지를 하고, 2019. 2. 13. 이 사건 처분을 하였는데 처분서의 주요기재 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
바. 식품의약품안전처가「화장품법」 제5조제2항 및 같은법 시행규칙 제12조제2항에 따라 우수화장품 제조 및 품질관리 기준에 관한 세부사항을 정하기 위해 제정한 ‘우수화장품 제조 및 품질관리기준’ 제15조의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
사. 이 사건 제품의 포장지 상단에는 ‘샴푸, 바디워시, 피부보습’이라고 기재되어 있고, 이 사건 제품의 포장지를 개봉하면 제품은 완전히 건조된 물질이 부직포에 도포되어 있는데, 이에 물을 적시면 거품이 나와 인체를 세정하는 용도로 쓰인다.
아. 국가기술표준원고시인 ‘안전ㆍ품질표시대상공산품의 안전ㆍ품질표시기준’(이하 ‘이 사건 기준’이라 한다) 제2조제2항제6호에는 「품질경영 및 공산품안전관리법」 제2조제10호에 따른 안전ㆍ품질표시대상공산품 중 ‘화장비누’에 대해 아래와 같이 규정하고 있다.
- 아 래 -
자. 청구인이 제출한 부가가치세과세표준증명 및 전표조회서 등에 따르면, 청구인의 2016 ~ 2018년 총 매출액은 17,572,223,242원으로 그 중 이 사건 제품의 매출액은 75,327,825원이며 이는 총 매출액 대비 약 0.43%에 해당한다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「화장품법」제2조에 따르면, "화장품"이란 인체를 청결ㆍ미화하여 매력을 더하고 용모를 밝게 변화시키거나 피부ㆍ모발의 건강을 유지 또는 증진하기 위하여 인체에 바르고 문지르거나 뿌리는 등 이와 유사한 방법으로 사용되는 물품으로서 인체에 대한 작용이 경미한 것을 말한다고 되어있다.
2) 「화장품법」제10조 및 같은 법 시행규칙 제19조제3항 별표3에 따르면, 화장품의 종류 중 인체 세정용 제품류를 폼 클렌저(foam cleanser), 바디 클렌저(body cleanser), 액체 비누(liquid soaps), 외음부 세정제, 물휴지(다만, 「위생용품 관리법」(법률 제14837호) 제2조제1호라목2)에서 말하는 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업의 영업소에서 손을 닦는 용도 등으로 사용할 수 있도록 포장된 물티슈와 「장사 등에 관한 법률」 제29조에 따른 장례식장 또는 「의료법」 제3조에 따른 의료기관 등에서 시체(屍體)를 닦는 용도로 사용되는 물휴지는 제외한다.) 그 밖의 인체 세정용 제품류로 정하되, 다만,「품질경영 및 공산품안전관리법」제2조제10호에 따른 안전ㆍ품질표시대상공산품 중 화장비누는 제외한다고 되어있다.
3) 「화장품법」제3조제1항 및 같은 법 시행규칙 제5조제1항제1호에 따르면, 화장품제조업자는 제조소의 소재지를 변경하고자 할 경우 변경등록을 해야하고, 같은 법 제24조 및 같은 법 시행규칙 제29조 관련 별표 7에 따르면, 화장품제조업자가 제3조에 따른 변경등록을 하지 않은 경우 1차 위반에 대해 제조업무정지 1개월을 규정하고 있다.
4)「화장품법」제5조 및 같은 법 시행규칙 제12조제1항제2호에 따르면, 화장품제조업자는 제조관리기준서ㆍ제품표준서ㆍ제조관리기록서 및 품질관리기록서(전자문서 형식을 포함한다)를 작성ㆍ보관해야하고, 같은 법 제24조 및 시행규칙 제29조 관련 별표 7에 따르면, 제조관리기준서, 제품표준서, 제조관리기록서 및 품질관리기록서를 갖추어 두지 않거나 이를 거짓으로 작성한 경우 1차 위반에 대해 제조 또는 해당 품목 제조업무정지 1개월을 규정하고 있다. 한편, 같은 법 시행규칙 제29조 관련 별표 7에 따르면, 위반행위가 둘 이상인 경우로서 처분기준이 업무정지와 품목업무정지에 해당하는 경우에는 그 업무정지 기간이 품목정지 기간보다 길거나 같을 때에는 업무정지처분을 하고, 업무정지 기간이 품목정지 기간보다 짧을 때에는 업무정지처분과 품목업무정지처분을 병과(倂科)한다고 되어있다.
5)「화장품법」제34조제1항 및 같은 법 시행령 제17조제7호에 따르면 식품의약품안전처장은 같은 법 제24조에 따른 등록의 취소, 영업소의 폐쇄명령, 품목의 제조ㆍ수입 및 판매의 금지명령, 업무의 전부 또는 일부에 대한 정지명령의 권한을 지방식품의약품안전청장에게 위임한다고 되어있다.
6) 「품질경영 및 공산품안전관리법」제2조, 같은 법 시행규칙 제2조 및 별표 3에 따르면 화장비누는 안전ㆍ품질표시대상공산품에 해당한다.
나. 판 단
1) 먼저, 피청구인은 이 사건 제품이「화장품법」상 ‘화장품’에 해당한다는 취지로 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 「화장품법」제10조 및 같은 법 시행규칙 제19조제3항 별표3에 따르면, 화장품의 종류 중 인체 세정용 제품류를 폼 클렌저(foam cleanser), 바디 클렌저(body cleanser), 액체 비누(liquid soaps), 외음부 세정제, 물휴지(다만, 「위생용품 관리법」(법률 제14837호) 제2조제1호라목2)에서 말하는 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업의 영업소에서 손을 닦는 용도 등으로 사용할 수 있도록 포장된 물티슈와 「장사 등에 관한 법률」 제29조에 따른 장례식장 또는 「의료법」 제3조에 따른 의료기관 등에서 시체(屍體)를 닦는 용도로 사용되는 물휴지는 제외한다.) 그 밖의 인체 세정용 제품류로 정하되, 다만, 「품질경영 및 공산품안전관리법」 제2조제10호에 따른 안전ㆍ품질표시대상공산품 중 화장비누는 제외한다고 되어있고, 「품질경영 및 공산품안전관리법」 제2조 및 같은 법 시행규칙 제2조 및 별표 3과 이 사건 기준에 따르면 ‘화장비누란 사람의 얼굴 등을 깨끗이 할 용도로 제작된 고형(고체상태) 비누를 말한다’고 되어있는바, 결국 이 사건 제품이 고형비누에 해당하면 이 사건 제품은 「화장품법」상 ‘화장품’이 아니라고 할 수 있다.
그런데 위 인정사실에 따르면, 이 사건 제품은 완전히 건조된 물질이 부직포에 도포되어 있는 형태로 물을 묻히기 전에는 액체 성분이 전혀 없어 ‘액체비누’ 또는 ‘물휴지’와는 구별되고, 그 형태가 고형이라 보이는 점, 식품의약품안전처의 담당자도 해당 제품에 대한 상세한 설명을 토대로 가루가 부직포에 묻어있는 형태의 제품이라면 ‘화장품’이 아니라고 답변한 점 등을 근거로 판단하면, 이 사건 제품은 고형비누에 해당하여 ‘화장품’이 아니고, 따라서「화장품법」의 적용대상도 아니라고 판단된다.
2) 게다가 이 사건 제품이 ‘화장품’이라고 가정하더라도, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교, 형량하여 판단하여야 하는바,
① 이 사건 제품의 화장품 해당여부를 확인하기 위해 국민신문고에 질의를 하고, 관련기관의 의견을 문의하는 등 나름의 법령준수 노력을 한 것으로 보이는 점, ② 청구인은 2015. 7. 1.부터 이미 화장품제조판매업 등록을 하였고 이 사건 제품이 화장품이었다면「화장품법」에 따를 규율을 이행할 충분한 의사가 있었다고 보이는 점, ③ 청구인의 전체 매출대비 이 사건 제품의 매출액은 그 차지하는 비중이 매출액 기준 1%도 되지 않아 매우 적은바, 이러한 사유로 전 제조업무를 1개월이나 정지하는 것은 이 사건 처분으로 인하여 달성하려는 국민보건향상이라는 공익적 측면을 감안하더라도 청구인에게 지나치게 가혹한 것으로 보이는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.