군관리계획 입안제안 거부처분 취소청구
【재결요지】
사건 2021경기행심366 군관리계획 입안제안 거부처분 취소청구
재결일자 2021. 6. 28.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2021. 1. 6. 청구인에 대하여 한 체육시설폐지입안거부처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
○○군 ○○읍 ○○리 산00-2번지 일원 227,472㎡ 토지는 2005. 2. 21. ○○○ 제2청 고시 제2005-0000호 ○○ 군관리계획고시에 따라 체육시설(대중골프장)으로 결정되고, 골프장으로 이용되다가 골프장 운용주체의 폐업으로 방치되었다.
청구인은 일반폐기물 수집 및 운반업 및 중간처리업, 최종처리업 등을 하는 법인으로서 2020. 10. 27. ○○군 ○○읍 ○○리 000번지 일원 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 ○○ 군관리계획(체육시설 : 골프장) 결정(변경) 입안 제안(이하 ‘이 사건 입안 제안’이라 한다)을 하였다.
피청구인은 2021. 1. 6. 이 사건 입안 제안에 대하여 ‘2030년 ○○ 군기본계획’의 설정 및 계획 방향성에 부합하지 않는다는 등의 사유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조제2항 및 「민원 처리에 관한 법률」 제27조에 따라 청구인에게 입안제안 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 처분의 경위
청구인은 일반 폐기물의 수집운반업, 중간?최종처리업, 재활용업 등을 영위하는 법인이고, 피청구인은 국토계획법 제26조제2항에 따라 군관리계획 입안의 제안을 처리하는 행정청이다.
청구인은 2020. 10. 27. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 장기간 운영이 중단된 군계획시설(체육시설: 골프장) 폐지(안) 입안제안을 하였다. 그러나 피청구인은 2021. 1. 6. 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.
2) 이 사건 심판청구의 적법성(대상적격)
국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하면서도 도시ㆍ군계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시ㆍ군계획시설토지의 매수청구권(제47조), 도시ㆍ군계획시설결정의 실효(제48조)에 관한 규정과 아울러 도시ㆍ군관리계획의 입안권자인 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 ‘입안권자’라 한다)는 5년마다 관할 구역의 도시ㆍ군관리계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고(제34조), 주민(이해관계자 포함)에게는 도시ㆍ군관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 등에 대하여 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있고, 위 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리 결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있는바(제26조), 이들 규정에 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지를 더하여 보면, 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 당해 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시시설계획의 입안권자 내지 결정권자에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결 참조).
이 사건 처분도 장기간 운영이 중단된 군계획시설(체육시설: 골프장)에 대하여 청구인이 그 시설을 폐지하는 내용으로 된 군관리계획 입안을 제안하자, 피청구인이 그 제안을 거부한 것이므로 취소심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.
3) 이 사건 처분의 위법성
가) 쟁점의 정리 및 청구인 주장의 요지
(1) 쟁점의 정리
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피고에게 그 적법 여부에 대한 입증책임이 있으므로(대법원 2007. 1. 12. 선고 2006두12937 판결 참조), 마찬가지로 행정처분의 취소를 구하는 취소심판에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피청구인에게 그 적법 여부에 대한 입증책임이 있다. 따라서 피청구인은 「행정절차법」 등 관련 법에서 정한 절차를 모두 준수하였고, 처분 사유도 존재한다는 것을 빠짐없이 증명하여야 한다.
(2) 청구인 주장의 요지
이하에서 설명하는 것처럼, (1) 이 사건 처분은 무엇이 2030년 ○○군기본계획에 부합하지 않는지에 관한 구체적인 이유 제시를 누락하는 등의 절차적 위법이 있고, 실체적 측면에서도 (2) 체육시설(대중골프장)이 장기간 방치되었고 운영에 부적합한 관계로 공익상의 존치 필요성이 없으며, (3) 골프장은 국토계획법령상 지방의회의 의견청취 대상이 아님에도 ○○군의회의 반대의견 표명을 위법하게 처분사유로 제시하였고, (4) 지역 및 주민 간 갈등이 예상된다는 이유만으로 법령에 근거 없이 입안 제안을 거부하는 것은 위법하며, (5) 유네스코 인증은 국내법적 규제가 아니고, 체육시설을 폐지하는 것은 주민의 쾌적한 생활환경유지와 무관하므로 처분 사유가 존재하지 않아 위법하다. 이하에서 별도의 항으로 차례로 설명하겠다.
나) 절차적 위법 - 이유제시 의무 위반
「행정절차법」 제23조제1항은 행정청은 처분을 할 때에는 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다는 취지로 규정하고 있고, 「행정절차법 시행령」 제14조의2는 “행정청은 법 제23조의 규정에 의하여 처분의 이유를 제시하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다”라고 규정하고 있다. 이는 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 통해 정당한 처분을 하도록 하는 의미뿐만 아니라 처분의 상대방에게 불복 여부를 결정하고, 불복신청의 범위나 사유를 명확하게 특정하게 하여 사법 심사에 있어 심리의 범위를 한정하도록 하는 취지가 포함되어 있다.
또한 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조제1항 각 호의 이유 제시를 하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않기 때문에, 피청구인은 처분의 원인이 되는 사실을 구체적으로 명시하여야 할 법적 의무가 있다. 이 경우 행정청은 처분의 주된 법적 근거 및 어떠한 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있을 정도로 구체적으로 제시하여야 하며, 처분의 이유제시가 불충분한 경우 이유제시의무를 위반한 것이 된다(대법원 1990. 9. 11. 선고 90누1786 판결 등 참조).
그런데 피청구인은 이 사건 처분 사유에서 「“2030년 ○○군기본계획”과의 설정 및 계획 방향성과 불부합」이라고만 하였을 뿐, 구체적으로 2030년 ○○군기본계획 중 어느 부분에서 설정 및 계획 방향성이 부합하지 않는지에 대해서는 아무런 구체적인 이유를 제시하지 않았다. 이로 인해 청구인으로서는 골프장을 폐지하고자 하는 이 사건 입안제안의 어떤 사실관계가 2030년 ○○군기본계획의 어떠한 내용에 부합하지 않는다는 것인지 등 처분사유에 해당하는 구체적인 사실관계를 전혀 알 수 없다.
2030년 ○○군기본계획의 분량은 표지 포함 전체 474쪽에 달하는바, 피청구인의 이와 같은 추상적인 처분사유 기재는 실질적인 이유제시의무의 이행을 포기한 것으로 봄이 타당하다. 그로 인해, 청구인은 이 부분 처분사유를 특정할 수 없게 되었고 이 사건 처분을 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데도 지장이 초래되었다. 따라서 이 사건 처분에는 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 절차상 위법이 존재한다.
다) 실체적 위법ㆍ부당
(1) 2030년 ○○군기본계획과의 불부합 관련
「행정절차법」 제23조제1항에 따르면 처분의 이유 제시는 처분을 하는 때에 행하여져야 한다(이유제시의 동시성).
앞서 본 것처럼 ‘2030년 ○○군기본계획과의 불부합’이라는 이 부분 처분사유는 아무런 실질적인 내용 없이 단순히 이 사건 입안제안이 ‘2030년 ○○군기본계획’과 합치하지 않는다는 결과만을 제시한 것이다. 즉, 청구인은 입안 제안이 거부된 정확한 이유도 알지 못한 채 권리행사를 제한당하고 있고, 현재도 이 사건 처분사유의 실제 의미를 알 수 없는 상황이다. 피청구인이 이 사건 심판이 청구된 이후 뒤늦게 답변서로서 처분의 구체적인 이유 제시를 한다고 하더라도, 그 절차적 하자는 치유될 수 없다. 결국 이 부분 처분사유는 실질적으로 적법한 처분사유가 될 수 없다.
(2) 체육시설(대중골프장) 공익성 등 존치 필요성 관련
(가) 도시과장의 강압에 의해 문화체육과 협의 의견이 변경된 경위
피청구인 측 도시과장 이○근은 체육시설(골프장) 폐지를 방해할 목적으로 부서 업무협의를 진행하였다. 체육시설(골프장)을 관할하는 문화체육과에서 청구인의 체육시설 폐지 입안 제안과 관련한 부서협의 공문에 (체육시설 폐지를 전제로 하여) “나중에 공사할 때 문화재가 나오면 신고하고 하라”는 취지로 회신하자, 도시과장 이○근은 문화체육과 팀장에게 전화하여 “그렇게 문서를 보내면 어떻게 하느냐”라는 취지로 질책하면서 “체육시설 존치가 필요하다고 적시하여 공문을 다시 보내라”고 요구하였고, 문화체육과장 김○호에게도 같은 내용을 요청하였다. 그에 따라 문화체육과에서는 ‘체육시설의 존치가 필요하다’라는 취지로 공문을 다시 보냈다.
청구인 측이 이 사건 처분을 받은 이후에 문화체육과에서 처음 공문의 내용과 다르게 “체육시설이 공익성이 있어 존치 필요성이 있다”라는 취지의 공문을 다시 보낸 사실을 알고 항의하자, 문화체육과장 김○호는 “두 번 보냈다. 이렇게 악용될 줄 몰랐다. 지금이라도 다시 수정해서 존치 필요성이 없다는 취지의 공문을 보내겠다”라는 당혹스러운 답변을 하였다.
이와 같이 피청구인 도시과장은 문화체육과가 협의 의견을 번복할 의무가 없음에도 협의 의견을 번복하도록 강요하였다. 그럼에도 청구인 측이 도시과장 이○근을 만나 체육시설 폐지 입안 제안이 거부된 이유를 묻자, 이○근은 협의 과정에서 문화체육과의 존치 의견이 중요하게 작용하였다는 취지로 진술하였다.
(나) 이 부분 처분사유의 부존재
이 사건 토지에 있는 대중골프장(체육시설)은 2009년 12월 공사가 완료되었다. 그 후 주식회사 노○○(변경 전 상호: 주식회사 ○○)에서 골프장을 운영하였는데 골프가 대중화되어 수요가 급증함에 따라 대다수 골프장 예약이 하늘의 별따기라고 하는 호황기에도 위 골프장은 내장객이 없어 운영에 상당히 어려움을 겪었다. 이는 아래에서 설명 하는 것처럼 근본적으로 골프장의 주변 현황이 정상적인 골프 운동이 어려울 정도로 경사가 심한 산악지형이고, 접근성도 열악하여 고객들이 외면하였기 때문이다. 결국 위 회사는 2013. 11. 22. 경영상의 어려움을 극복하지 못한 채 골프장을 폐업하였고, 그때부터 골프장은 경매에 넘겨진 폐골프장으로 방치되었다.
이후 사업시행자가 주식회사 유○○(이하 ‘유○○’라 한다)로 변경되었으나, 골프장의 경영ㆍ관리가 어려운 상황이라 역시 운영되지 못하였다. 유○○는 2018. 8. 31. 폐업하였고, 피청구인이 2020. 11. 5. 유○○에 대하여 유○○○○드 조성사업 기간(2019. 3. 22.) 동안 사업이 완료되지 않았음을 이유로 사업시행자 지정의 취소와 실시계획인가 취소에 관한 의견청취절차를 진행하였으며, 유○○는 2020. 11. 9. 사업시행자 지정 취소와 실시계획인가 취소 처분을 요청하였다.
그 후에도 골프장은 아무런 보수나 관리 없이 방치되어 왔다.
현재 골프장의 페어웨이와 그린은 잡목이 무성하게 우거져 있어 과거 골프장이었다는 것조차 확인하기 어려운 지경이고, 티박스 주변은 그물과 천장이 무너져 내린 상태이며 표지판도 알아볼 수 없게 훼손되어 이미 골프장으로서의 기능은 완전히 상실된 상태입니다. 골프장의 연못 역시 말라 버렸고, 클럽하우스 건물도 이미 폐허가 된 지 오래이다.
이 사건 토지는 서울 등 주요 수도권 도심과 멀리 떨어져 있어 접근성이 매우 좋지 않다. 보다 근본적으로 이 사건 토지의 경사도 분석 결과 20도 미만의 경사도는 54.3%이므로, 그 반대로 20도 이상의 경사도는 46.7%이다. 이처럼 심한 경사는 구질의 예측이 어렵고, 실수가 자주 유발되기 때문에 골프장으로서는 극히 인기가 없는 지형에 속한다.
이와 같이 이 사건 토지는 그 지형 현황상 골프장 입지로서 적절하지 않은 곳이고, 실제로 이 사건 토지상의 골프장은 약 10여 년간 폐골프장인 채로 남아 있는 상황이다. 피청구인은 이 사건 처분사유에서 골프장의 공익성 등 존치 필요성이 있으므로 폐지 입안 제안을 거부한다고 밝혔으나, 이와 같이 장기간 운영이 중단된 채 방치된 체육시설을 존치할 공익성이나 필요성은 전혀 찾아볼 수 없다. 오히려 운영되지 않은 채 방치된 체육시설을 폐지하고 군민과 토지소유자에게 이익이 되는 다른 시설을 설치하는 것이 더 공익에 부합한다고 할 것이다.
(3) 폐지사유와 관련 군관리계획 입안 반영 불부합 관련
(가) 지방의회인 ○○군의회 반대
국토계획법 제28조제5항은 “국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다.”라고 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제22조제7항은 “(국토계획)법 제28조제5항에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다.”라고 규정하면서 제3호너목에서 “그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설”을 규정하고 있다.
위 시행령 규정의 위임을 받은 국토계획법 시행규칙 제2조의2는 “영 제22조 제7항제3호너목에서 “국토교통부령으로 정하는 시설”이란 제2조제1호 및 제2호의 시설을 말한다.”라고 규정하고 있고, 국토계획법 시행규칙 제2조제1호는 “공공필요성이 인정되는 체육시설 중 운동장”을 규정하고 있다.
결국 공공필요성이 인정되는 체육시설 중 운동장을 제외하면, 국토계획법령은 지방의회의 의견을 청취하는 규정을 두고 있지 않다.
그런데 청구인이 폐지입안제안을 한 체육시설은 ‘운동장’이 아닌 ‘골프장’이므로, 지방의회의 의견 청취 대상이 아니다.
따라서 ○○군의회의 반대입장 표명을 이유로 한 이 부분 처분사유는 국토계획법령이 의무적으로 지방의회의 의견청취를 요구하는 범위에 해당하지 않는 사유, 즉 법령상 근거가 없는 처분사유로서 위법하다.
(나) 지역 간?또는 주민 간 갈등이 유발되는 부정적 측면
결국 이 부분 처분 사유의 핵심은 지역 주민들 중 일부가 체육시설 폐지를 반대하거나 반대 민원을 제기할 것이 예상된다는 것과 다르지 않다.
대법원은 “이 사건 농지를 비롯한 인근 농지들은 야산 사이에 난 10m폭의 도로주변에 위치하여 있고 또 인근 농지에는 1991. 3. 19.경 전용된 농지 위에 건립된 타인 소유의 축사시설이 위치하고 있고, 위 주민들의 반대 또한 확실한 근거도 없이 원고의 농지전용으로 축사가 들어서면 직, 간접의 피해가 전혀 없을 수 없으리라는 막연한 생각에서 비롯된 것이라는 것인바, 기록에 비추어 보면 원심의 이와 같은 사실인정은 정당한 것으로 수긍이 가고, 사실이 그러하다면 피고가 인근 농지 소유자나 주민들의 집단민원이 예상된다는 사유만으로 원고의 농지전용신고를 반려한 것은 위법하고, 원고의 위와 같은 농지전용이 허가를 얻지 않고서 한 불법전용이라는 전제 아래 한 피고의 이 사건 계고처분도 위법하다는 원심의 판단도 옳고, 거기에 소론과 같은 위법사유가 있다고 할 수 없다.”(대법원 1993. 6. 29. 선고 92누19194 판결 참조)라고 판시하면서 군수가 주민들의 집단민원이 예상된다는 사유만으로 농지전용신고를 반려한 것은 위법하다고 하였다.
또한, 서울고등법원은 서울특별시 도봉구청장이 인근 공동주택지역 거주민의 집단민원이 야기되는 등 피해우려가 있다는 이유로 폐기물처리사업계획 반려처분을 한 사안에서 “관련법령에 비추어 볼 때 위 아파트 주민들이 민원을 야기시키고 있다고 하는 사정은 이 사건 처분의 정당한 사유가 될 수 없는 것이다.”(서울고등법원 1997. 1. 16. 선고 95구18026 판결 참조)라고 판시하였다.
위 법리를 이 사건에 적용하여 보면, 단순한 주민들의 반대 또는 집단 민원이 예상된다는 사유만으로 이 사건 신청을 거부한 것은 위법하다. 최근 환경부도 ‘일부 지자체가 “법령에 근거 없이” 조례 또는 민원 등의 사유로 폐기물처분시설 허가를 제한하는 것은 위법하며, 민원해소 방안으로 행정소송을 유도하기보다는 “민관이 공동대응”하는 방안으로 개선하라’고 공문을 시행하였는데, 이 사건에 시사하는 바가 크다.
(다) 유네스코 인증 등 주민의 쾌적한 생활환경 유지의 어려움
유네스코 생물권보전지역이란 법적 규제가 없는 국제적 규약에 의하여 지정되는 것으로, 국내법에 의하여 지정되는 각종 보호구역처럼 법률에 의하여 엄격하게 규제를 받는 것이 아니다.
피청구인도 2018. 11. 00. 군정연설에서 “유네스코 생물권보전지역은 법적 규제가 없는 국제적 규약에 의거 지정되므로 국내법에 의거 규제 받는 각종 보호구역처럼 별도의 규제가 없으며 생물권보전구역으로 지정 시 국제네트워크와 연계한 지역 특산물 브랜드 가치상승 등으로 지역 경제 활성화에 이바지함은 물론 맑고 깨끗한 청정 자연을 보유한 ○○군의 이미지 상승에도 큰 도움을 줄 것으로 기대하고 있다.”라고 발언하였고, 그 내용이 회의록에 고스란히 기재되어 있다.
청구인의 이 사건 입안제안은 장기간 운영이 중단된 체육시설(골프장)의 폐지만을 내용으로 한다. 피청구인이 청구인의 신청을 받아들여 체육시설(골프장)의 폐지 입안을 하더라도 이 사건 토지의 물리적 형상에는 아무런 변경이 없고, 주변 환경에 미치는 영향도 없다. 또한 이 사건 골프장은 장기간 운영이 중단되어 왔고 현재 골프장을 이용하고자 하는 주민도 전혀 남아 있지 않으므로 골프장을 폐지하더라도 주민의 체육활동을 저해하는 면도 전혀 없다.
이처럼 이 부분 처분사유는 국내법적 규제와 관련이 없거나 이 사건 입안제안과 아무런 관련이 없는 사유로서 위법하다.
【보충서면 1】
4) 피청구인 주장의 부당성(이 사건 처분의 위법성)
가) 절차적 위법 관련 피청구인 주장의 부당성
피청구인은 그 근거 법률로 국토계획법 제26조제2항을 들고 있고, 「행정절차법」 제23조제1항을 준수하여 이 사건 통보의 사유를 구체적으로 밝혔다고 주장한다.
그러나 청구인은 피청구인이 처분사유로 기재한 「“2030년 ○○ 군기본계획”과의 설정 및 계획방향성과 불부합」과 관련하여, 구체적으로 어떻게 2030년 ○○ 군기본계획에 부합하지 않는지에 대한 이유를 제시하지 않은 절차적 위법이 있다고 주장하였다.
피청구인의 이 부분 주장은 「행정절차법」을 준수하였다는 원론적 주장에 불과할 뿐이고, 청구인이 제기한 쟁점과는 관련 없는 내용으로서 부당하다.
최근 대법원은 피고(울산광역시장)가 원고(에코환경기술 주식회사)에게 “이 사건 산업단지개발계획상 토지이용계획에는 이 사건 사업토지가 녹지용지로 되어 있어 폐기물매립장 입지가 불가하며, 녹지용지를 폐기물처리시설용지로 개발계획 변경하는 것도 불가합니다.”라는 이유로 산업단지개발계획변경신청을 거부하는 처분을 한 사안에서 다음과 같이
판시하였다.
피청구인도 처분사유에서 아무런 실질적인 내용 없이 이 사건 입안제안이 “2030년 ○○ 군기본계획”에 부합하지 않는다는 결과만을 통보하였다.
그리하여 청구인이 이 사건 심판에서 처분사유의 실질적 내용이 무엇인지 알 수 없도록 하였고, 경기도행정심판위원회로 하여금 이 부분 처분사유의 실체적 쟁점에 대한 심리를 진행할 수 없게 하였다는 점에서 청구인이 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에도 지장을 초래하였다. 사정이 이러하다면 이 부분 처분사유는 이유를 제시하지 않은 것이나 마찬가지이므로 위법하다고 보아야 한다.
나) 이 사건 심리의 기초가 되는 사실관계
(1) 개요
피청구인은 골프장 유지가 공익상 필요하다는 주장을 합리적으로 논증하지 못하고 있다. 종전 사업자들도 골프장 사업이 부적합하다고 판단하여 모두 포기하였음에도, 청구인의 사유지에 대해서 골프장 사업을 강요하는 것이 오히려 문제이다.
나아가 피청구인은 청구인이 추진하는 폐기물처리시설 설치에 대해서 “2030 ○○ 군기본계획”과 부합하지 않는다고 주장하고 있다. 이는 피청구인 스스로도 골프장 폐지를 막을 명분이 없기 때문에, 입안제안의 대상도 아닌 “폐기물처리시설 설치”를 무리하게 끌고 온 것에 불과하다.
한편, 청구인이 골프장 폐지와 폐기물처리시설 설치를 동시에 입안제안하지 못하게 된 이유는 피청구인 공무원의 강압 때문이었다. 이하 항을 달리하여 청구인의 도시계획변경 절차 추진 및 이 사건 입안제안 경위를 자세히 설명하겠다.
(2) 청구인의 도시계획변경 절차 추진 경위
청구인은 이 사건 토지가 현재 도시계획시설(체육시설)로 결정되어 있어 체육시설 폐지와 동시에 ‘폐기물처리시설’ 신설을 하는 것으로 도시계획변경 입안제안 절차를 추진하였다.
① 청구인은 2018. 8. 21. 이 사건 토지의 체육시설을 폐지하고 폐기물처리시설을 설치하는 것과 관련하여, 먼저 도시계획결정으로 체육시설을 폐지하고 이후 다시 도시계획결정으로 폐기물처리시설을 설치하는 절차가 아니라 도시계획 ‘변경결정’ 절차로 일회에 진행되도록 하기 위해 국토교통부에 이러한 사항을 질의하였고, 국토교통부로부터 도시계획 변경결정으로 가능하다는 취지의 회신을 받았다.
② 청구인은 2020. 9. 28. 경기도청 도시주택과 최○문 주무관을 만나 상담한 결과, 최○문 주무관으로부터 2013년 6월 법령이 개정되어 골프장은 도시계획(체육시설) 결정 대상이 아닌데, 민간이 영리 목적으로 이용하다가 사업성이 없어 지난 10년간 방치된 폐골프장을 도시계획 결정에서 폐지하는 것은 아무런 문제가 없다는 답변을 받았다.
9)위와 같이 국토계획법 시행령이 개정된 이유는 헌법재판소가 골프장 수용 사건에서 “그 자체로 공공필요성이 인정되는 교통시설이나 수도ㆍ전기ㆍ가스공급설비 등 국토계획법상의 다른 기반시설과는 달리, 기반시설로서의 체육시설의 종류와 범위를 대통령령에 위임하기 위해서는, 체육시설 중 공공필요성이 인정되는 범위로 한정해 두어야 한다. 그러나 이 사건 정의조항은 체육시설의 구체적인 내용을 아무런 제한 없이 대통령령에 위임하고 있으므로, 기반시설로서의 체육시설의 구체적인 범위를 결정하는 일을 전적으로 행정부에게 일임한 결과가 되어 버렸다. 그렇다면, 이 사건 정의조항은 개별 체육시설의 성격과 공익성을 고려하지 않은 채 구체적으로 범위를 한정하지 않고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임하고 있으므로 헌법상 위임입법의 한계를 일탈하여 포괄위임금지원칙에 위배된다”라고 하면서 구 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 제2조제6호라목 중 “체육시설” 부분에 대해 헌법불합치결정을 내렸기 때문이다[헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2008헌바166, 2011헌바35(병합) 결정].
(3) 청구인이 체육시설 폐지만 입안제안을 하게 된 경위
피청구인 도시과 오○근 도시계획팀장은 2019. 11. 27. 청구인 회사 사무실에서 진행된 현장실사 회의에서 국토교통부 질의회신 문서를 제시받아 읽어보았다. 청구인 측은 그 외에도 수차례 오 팀장에게 국토교통부 질의회신 문서를 제출했기 때문에, 오 팀장도 그 내용을 잘 알고 있었다.
청구인은 국토교통부 질의회신과 경기도 공무원의 답변을 근거로 이 사건 토지에 대해 ‘체육시설 폐지’와 ‘폐기물처리시설 설치’를 도시계획 변경절차로 동시에 진행하는 것이 시간을 절약하고 행정절차를 간소화한다고 판단하여, 피청구인 담당부서인 도시과를 방문하여 국토교통부 질의회신을 보여주며 도시계획변경 입안제안 서류를 제출하겠다고 말하였다.
그럼에도 오○근 도시계획팀장(2020. 12. 23. 승진하여 현재 ○○○관리사업소장으로 근무 중)은 2020. 9. 22. 국토교통부 질의를 무시하면서, 만약 동시에 접수하면 서류를 반려하겠다고 겁박하였고, 체육시설 폐지 절차를 분리하여 먼저 진행하도록 종용하였다.
이로 인해 청구인은 어쩔 수 없이 2020. 10. 27. 이 사건 군계획시설(체육시설) 폐지 입안 제안만 먼저 하게 되었던 것이다.
그 이후 열린 군계획위원회에서 도시과장 이○근은 청구인의 입안제안에 대하여 체육시설 폐지와 상관없는 폐기물처리시설 설명과 자료가 부실하다고 지적하면서 강압적인 분위기를 조성함으로써 객관적이고 공정한 자문회의 진행을 방해하였다.
만약 청구인이 군관리계획 변경절차를 통해 체육시설을 폐기물처리시설로 변경하는 내용의 입안 제안을 할 수 있었다면, 청구인은 체육시설 폐지 외에 폐기물처리시설 관련 자료도 충분히 제출하였을 것이고, 군계획위원회의 자문위원들에게도 폐기물처리시설 설치와 관련하여 입지적합성 및 환경적으로 문제가 없다는 사실, 해당 시설의 안전성, 지역사회 기여도 등을 상세히 설명할 수 있었을 것이다.
그러나 앞서 본 피청구인 도시과의 위법8)한 행정지도에 의해, 청구인은 체육시설 폐지 입안제안만을 우선 별도로 진행하게 됨에 따라, 군계획위원회에서 폐기물처리시설에 대해 충분히 설명할 수 있는 기회를 박탈당하였다.
(4) 청구인의 감사제보 및 이첩 경위
피청구인 도시과는 청구인에게 체육시설(골프장) 폐지 입안만 제안하도록 하고, 문화체육과에서는 당초 청구인의 체육시설(골프장) 폐지 입안이 관련법에 저촉되지 않는다는 내용으로 통보했으나 이후 도시과에서 문화체육과에 대하여 체육시설(골프장)의 존치가 필요하다는 내용으로 변경하여 통보하도록 하였는바, 청구인은 이를 이유로 감사민원을 제보하였고, 감사원은 2021. 4. 28. ○○군 공무원들에 대한 사실조사를 한 후, 도시과장, 도시과 팀장, 문화체육과장에게 확인서를 받은 후 그에 대한 지도ㆍ감독권이 있는 경기도(감사관실)에 제보를 이첩하였다.
다) 실체적 위법 관련 피청구인 주장의 부당성
(1) 개요
피청구인이 위법한 처분이 아니라면서 답변서 9~10쪽에서 주장하는 사정들은 입안제안된 내용인 체육시설 폐지와는 무관한 폐기물처리시설 설치에 대한 내용(즉, 환경오염 유발 등)으로서 처분사유와 동일성이 없는 내용을 추가로 주장하거나, 해당 토지의 사정을 정확히 잘 모르고 골프장으로 이용되기에 적합하다고 주장하는 것에 지나지 않는다.
그러나 행정처분의 위법 여부는 처분사유를 중심으로 심리되어야 하는바, 이하에서는 처분사유를 기준으로 피청구인 주장의 부당성을 살펴보도록 하겠다.
(2) “2030년 ○○ 군기본계획”과 설정 및 계획 방향성과 불부합 처분사유 관련
① 피청구인은 이 사건 입안 제안의 주된 궁극적 목적은 폐기물처리시설의 신규 설치인바, 이는 ‘2030년 ○○ 군기본계획’의 기본방향에 부합하지 않는다고 주장한다. 그러나 청구인은 애초에 도시계획 변경결정 절차를 통해 체육시설 폐지와 폐기물처리시설 설치를 동시에 추진하려 했으나, 이를 막고 체육시설 폐지부터 제안하라고 강압한 것은 피청구인이었다. 피청구인 스스로 체육시설 폐지부터 분리하여 먼저 제안하라고 하였음에도, 이제 와서 아직 제안도 안 한 폐기물처리시설을 입안제안 거부사유로 삼는 것은 그 자체로 타당하지 않을 뿐만 아니라 신의성실의 원칙(모순행위금지원칙)에 반하는 것으로서 위법하다.
② 한편, 최근 법원은 군기본계획과 부합하지 않는다는 처분사유가 위법하다고 판단하였고, 그 판단이 대법원에서 확정되기도 하였다.
논산시장은 2014. 3. 27. 주식회사 디디에스에게 폐기물처리시설 결정 입안 제안 미반영통보를 하면서 그 사유로 2020년 논산시 도시기본계획과 부합되지 아니한다고 하였다.
대전지방법원은 ‘국토계획법 제25조 제1항은 도시관리계획은 도시기본계획에 부합되어야 한다고 규정하고 있으나, 도시기본계획이라는 것은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적?종합적인 개발계획으로서 직접적인 구속력은 없는 것이므로(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조), 이 사건 폐기물처리시설이 논산시 도시기본계획에 포함되어 있지 아니하다는 이유만으로는 이 사건 제안을 거부할 정당한 사유가 되지 못한다.’라고 판시하면서 논산시장의 처분을 위법하다고 보아 취소하였다(대전지방법원 2015. 9. 23. 선고 2014구합103410 판결). 논산시장이 위 판결에 항소하였으나, 대전고등법원은 논산시장의 항소를 기각하였다(대전고등법원 2016. 6. 16. 선고 2015누13206 판결 참조). 이에 논산시장이 대법원에 상고하였으나 역시 기각되었다(대법원 2016. 10. 13.자 2016두44230 심리불속행기각 판결).
피청구인의 이 부분 처분사유도 법원에서 위법하다고 판시한 처분사유와 거의 동일하다. 즉, 군기본계획은 직접적인 구속력은 없는 것이므로(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결의 취지 참조), 폐기물처리시설이 ○○ 군기본계획에 포함되어 있지 아니하다는 사유만으로 입안제안을 거부하는 것은 위법하다.
③ 군기본계획상 폐기물처리시설 설치가 필요 없다는 피청구인의 주장도 타당하지 않다.
이 사건 입안제안과 관련하여 군계획위원회 위원은 “기초지자체든 광역지자체든 발생한 폐기물과 관련된 부분은 사실은 해당하는 지자체에서 처리ㆍ처분하는 것이 가장 바람직한 겁니다. 왜냐하면 나는 깨끗하게 쓰고 저쪽은 어딘가에는 버려야 하는데, 저쪽은 더럽게 버려져도 된다는 것은 마치 그것과 똑같습니다. 담배를 피우면서 차에서 바깥에 담배꽁초를 버리는 것과 똑같습니다. 내 차는 깨끗하고 바깥은 괜찮다. 그런 것과 똑같다는 겁니다”라고 하였다.
그런데 ○○군에는 ○○산업단지(금속ㆍ화학), ○○산업단지(섬유ㆍ염색)가 운영되고 있으며 현재 대규모의 ○○산업단지가 분양을 준비하고 있어 경기 ○부에서는 드물게 다수의 대규모의 산업단지가 운영되는 지역이다.
반면에 2019년 ○○군 사업장폐기물 발생량은 270.9톤/일이고, 그 중 자가처리되는 것은 11.5톤/일에 불과하며, 대부분(222.3톤/일)은 위탁처리에 의존하고 있다. 2019년 ○○군 지정폐기물 발생량은 4.8톤인데, 전량 위탁처리에 의존하고 있다.
2019년 전국 폐기물 처리업체 현황 중 폐기물 최종처분업체 현황을 보면, 경기도에서는 화성시에 위치한 주식회사 진흥중공업이 유일하다. 그런데 몇 년 전부터는 화성시 소재 매립장도 더이상 수용이 불가하여, 현재 경기도 인근에는 사실상 매립장이 없다고 보아도 무방하다. 이에 ○○ 및 경기 ○부 소재 기업들은 폐기물을 400~500km 떨어진 군산, 여수, 포항 등의 매립장으로 운송하고 있는 실정인바, 그 과정에서 발생하는 대형 차량의 배기가스 등 오염물질로 2차 환경오염이 발생하고 있고, 막대한 폐기물 운송비로 인해 일부 기업들은 폐기물을 불법으로 투기하거나 방치하는 지경에까지 이른 상황이다.
이러한 점들을 미루어볼 때, 폐기물이 발생하는 해당 지역에서 그 폐기물을 처리하도록 폐기물 처리시설 인프라를 구축하는 것은 국토환경보전과 국민의 생활환경을 보호하기 위해 반드시 필요한바, ○○군에서 발생된 폐기물을 ○○군 내 시설에서 자체처리 하도록 이 사건 토지에 폐기물처리시설을 설치하여야 할 공익상 필요성이 매우 절실하다.
④ 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다) 제5조에 따르면, 산업단지를 개발ㆍ설치ㆍ증설하려는 자는 폐기물처리시설을 설치하여야 함에도, 최근 ○○군 내 ○○일반산업단지(이하 “○○산단”이라 한다)와 관련하여 폐기물 발생량을 고의로 축소함으로써 폐기물처리시설 설치를 회피하였다는 의혹이 제기되었고, 국정감사에서 그 부당함이 지적되기도 하였다.
박○수 국회의원이 한강유역환경청에 대하여 ○○군 ○○산단 매립지 회피 관련 국정감사의 후속조치로서 그 조치계획에 대하여 질의하였는데, 한강유역환경청은 “환경영형평가 협의 당시 관련 통계를 활용하여 폐기물 양을 예측하였으나, 모집단의 규모를 고려하지 않는 등 원단위가 잘못 산정된 것으로 보여짐”이라고 판단하면서, “승인기관, 사업자 등 관계기관 및 전문가와 회의를 개최하여 폐기물매립시설 설치를 위한 유보지 확보, 대체 매립장 확보, 인근 매립장 공동운영?사용 등에 대하여 협의하겠다”고 답변하였다.
박○수 의원은 2021. 2. 25. 한강유역환경청에 최근에 일반적으로 사용되는 산정방식을 사용할 경우 ○○산단의 폐기물 발생량은 어느 정도 되는지 질의하였고, 한강유역환경청은 「제5차 전국 폐기물통계조사」에서 제시한 폐기물 발생원단위를 적용하였을 경우 폐기물 전체 발생량은 214,079톤/년으로 산정된다고 답변하였다.
최근 언론에서도 ○○군에는 폐기물 매립시설이 절실히 필요하다고 평가하면서, 2018년 ○○산단 환경영향평가 당시 ○○군이 밝힌 예상 폐기물 발생량은 연간 3,800톤에 불과했고, 2020년 10월 국정감사에서 ○○산단의 예상 폐기물 발생량이 과소 측정됐다는 의혹이 불거졌으며, 그 의혹이 사실로 드러났다는 점을 자세하게 소개하고 있다.
⑤ 피청구인은 재활용 처리 양 증가 및 매립 폐기물과 소각처리 양을 감소시켜 추가적인 폐기물처리시설이 필요하지 않다고 주장한다.
그러나 피청구인의 위와 같은 주장은 ○○군의 생활폐기물에 관한 부분으로 보인다. 이와 달리 ○○군에서 발생하는 사업장폐기물(매립) 발생량은 일반폐기물이 하루에 49.4톤, 지정폐기물이 하루에 4.1톤으로 조사되었는데, 이를 합산해보면 ○○군에서 1년에 19,527톤의 매립 폐기물이 발생하고 있음을 알 수 있다. 추가로 한강유역환경청은 ○○산단에서 매년 45,547톤 ~ 94,692톤의 매립 폐기물이 발생할 것으로 산정하였는바, 이를 평균 종합해 보면 ○○군에서는 매년 89,000톤의 사업장폐기물(매립)이 발생하는 것으로, ○○군에서 발생하는 사업장폐기물의 양이 상당하다는 것을 알 수 있다.
이와 같이 재활용 처리 양 증가 및 매립 폐기물과 소각처리 양을 감소시켜 추가적인 폐기물처리시설이 필요하지 않다는 피청구인의 주장은 전혀 사실이 아니다.
(3) 체육시설(대중골프장)의 공익성 등 존치 필요성으로 불부합
이 사건 토지의 골프장은 그 경사가 심해서 유격 골프장6)이라고 불릴 정도로 그 악명이 높았다. 심한 급경사로 인해 카트가 다니는 길이 위험했고, 사람의 낙상 위험도 있어 안전상 골프장으로 적절하지 않았다. 그러므로 대중골프장의 공익성 등 존치의 필요성도 인정되지 않는다. 이하에서 상세히 설명하겠다.
① 과거 골프장 후기를 보면, “와 정말 높음. 등산 + 골프... 동네 마실 다닐 낮은 산 두 번 올라갔다 내려오는 느낌”, “스키장에서 가끔 볼 듯 한 손칼레이터.. 얼마나 힘들면 이런 것을”, “코스가 참 엽기적이다”, “주머니 사정 여유있는 사장님들은 절대로, 결코, 죽어도 두 번 다시는 오지 않을 듯”이라 하면서 부정적인 평가가 다수였다.
② 골프장의 카트 도로 여러 곳이 아예 카트가 다닐 수 없는 급경사지였고, 코스 대부분이 굉장히 험한 산악 지형이라서 도저히 도보로 이동할 수 없기에, 예전 사업자는 모노레일을 설치하여 운행하였다. 그러나 관할 관청으로부터 모노레일이 사고 위험성이 크고 불법 시설이라고 지적을 받으면서, 해당 사업자는 모노레일을 철거할 수밖에 없었다.
③ 사람들이 손으로 로프를 잡고 에스컬레이터처럼 걸어 올라가야 한다고 해서 ‘손칼레이터’라는 별명이 붙은 장소이다. 이 장소도 급경사지로서 강우, 강설 시에는 더욱 위험해진다. 현재는 형체를 알아볼 수 없게 훼손되어 출입이 어렵다.
④ 골프장이 워낙 험준해서, 골퍼는 카트를 이용할 수 없고 도보로 이동하면서 카트에는 간신히 골프백만 실을 수 있었다. 현재 카트 도로는 산사태로 인해 복구가 불가능할 정도로 위험하게 훼손된 상태이다.
⑤ 카트 도로가 위험하다는 것은 골프장의 경사도를 보더라도 알 수 있다. 골프장의 도면을 보면, 카트 도로의 경사도는 최고 30.32%의 급경사이고, 그 주변도 27.31%, 26.19% 등 급경사로 이루어져 있음이 확인된다.
그런데 도로의 구조 시설 기준에 관한 규칙(2020. 3. 6. 국토교통부령 제706호, 참고자료 3) 제25조에 의하면 최하 설계속도인 20km/h을 기준으로 할 때 산간 국지도로의 최대 종단경사는 16%이다. 위 규정이 정한 최대 종단경사(16%)와 이 사건 토지 카트 도로의 최고 경사도 30.32%를 비교하면, 이 사건 카트 도로가 매우 위험하다는 것이 분명하게 확인된다.
청구인도 폐기물처리시설 설치 적합통보를 받기 위한 과정에서, 기존 진입도로를 활용하는 방안을 한강유역환경청에 제시하였다.
이에 한강유역환경청은 경사도가 너무 높다면서 비탈면 안정성 확보를 위해 다른 방안을 제시하라고 하였고, 이에 청구인이 경사도를 낮추는 4가지 안을 제시하자 한강유역환경청은 평균경사도가 낮은 4안을 적용하라고 하여, 이러한 내용이 세부계획에 반영되었다.
(4) ○○군의회 반대 입장 표명 관련
피청구인은 이 사건 입안 제안에 대하여 ○○군의회의 의견을 들은 바 없다고 주장한다. 그러나 ○○군의회의 반대 입장 표명을 처분사유로 제시한 것은 다름 아닌 바로 피청구인이다. 피청구인 측이 판단하기에도 스스로 내세운 처분사유인 “○○군의회의 반대 입장 표명”은 도저히 적법한 처분사유가 될 수 없기에, 이 부분만큼은 주무부서에서 의견을 들은 적이 없다는 엉뚱한 답변을 하는 것으로 보인다. 한편, ○○군의회는 한강유역환경청에 폐기물처리시설 적합통보를 반대한 것이지, 체육시설 폐지에 대해서 반대입장 표명을 한 것이 아니므로, 그 처분사유 자체도 사실로 인정될 수 없다.
(5) 지역 간, 주민 간 반복과 갈등의 유발 관련
청구인은 주민들에 대한 지속적인 사업설명 및 주민설명회를 실시하여 폐기물처리시설에 대한 인식 전환의 계기를 마련하였으며, 인근 주민들과 우호적인 협조 관계를 유지하게 되었다.
청구인 회사는 2018. 8. 20. ○○리, △△리 주민으로 하여금 사업예정지에 현장 방문토록 하여 사업설명회를 실시하였고, 2018. 8. 23. △△리 문화 복지회관에서 주민설명회를 실시하였다. 청구인 회사는 폐기물처리시설 예정지 인근에 거주하는 ○○리 주민 146명(가구당 1인, 실거주자의 90% 이상)으로부터 폐기물처리시설 설치에 찬성한다는 동의서를 받았고, △△리 주민 60명(가구당 1인, 실거주자의 90% 이상)으로부터도 마찬가지로 폐기물처리시설 설치에 찬성한다는 동의서를 받았다.
피청구인은 2020. 11. 12. 경기도 도시주택과에 대하여 군관리계획 입안에 반영할 것인지 여부 등에 대한 의견 사항을 요청하였고, 경기도 도시주택과는 2020. 11. 24. 피청구인에게 “목적사업 상실에 따라 용도지역 변경(환원 등)에 대한 입안 병행 필요”하다는 입장을 회신하기도 하였다.
따라서 청구인이 이 사건 입안 제안을 할 당시 인근 주민의 많은 민원이 발생하였고, 이로 인하여 지역 및 주민간 갈등이 발생하였다는 피청구인의 주장은 사실과 달라 이 부분 처분사유도 위법하다.
(6) 유네스코 인증 등 주민의 쾌적한 생활환경 유지의 어려움 등 관련
(가) 체육시설 폐지 관련
피청구인은 골프장 시설이 폐지될 경우 지역 군민의 건강 증진, 여가 활동 증진 및 휴식공간 확충을 통한 삶의 질 향상을 기대할 수 없게 된다고 주장한다.
그러나 누차 설명한 바와 같이 이 사건 골프장은 지형 및 입지조건 등이 열악하여 한 번 방문한 이용자는 다시 찾지 않게 되었고 이로 인해 이미 10여 년 전부터 지금까지 폐업 상태로 방치되어 왔고, 현재 골프장의 시설물 등이 완전히 훼손되고 사라져 있기 때문에 다시 골프장을 운영하기 위해서는 막대한 자금을 투입하여 새롭게 골프장 공사를 하여야 하는 실정으로, 사실상 정상적으로 운영을 기대할 수 없는 곳이다.
입지조간 자체가 골프장에 적합하지 않은 장소이므로 새로 공사를 하여 아무리 시설을 제대로 갖춘다 하더라도 이용자가 많을 것으로 기대하기 어려운 곳인데, 이런 곳에 막대한 자금을 투입하여 골프장 운영을 하라는 것은 명백히 수익성 없는 사업을 강용하는 것이나 마찬가지이다.
즉 청구인의 이 사건 입안 제안이 ○○군민들이 한창 이용 중인 골프장을 폐지하고자 하는 것이 아니라 10여 년간 폐지된 상태로 계속되어 온 현 상황을 반영하려는 것에 불과하다. 따라서 이 사건 입안 제안으로 군민의 건강 증진, 여가 활동 증진 및 삶의 질 향상을 기대할 수 없게 된다는 주장은 타당하지 않다. 또한 ○○군은 2016년 4만 5,900여명에서 2020년 12월 기준 4만3,500여명으로 인구수가 해마다 줄어들고 있고, 경기도 내에서 인구 감소세가 가파른 탓에 30년 이내에 소멸할 수 있다는 ‘소멸위험지역’으로 분류되기도 하였다. 인구 감소와 고령화를 고려하면, ○○군 내에서 조만간 골프장 시설을 이용할 지역 군민은 사실상 거의 없게 된다. 그 와중에 코로나19의 대유행으로 인해 골프장의 부대 서비스는 크게 준 상황임에도, 골프장 이용료는 큰 폭으로 오른 상황이다. 이처럼 대중골프장의 이용요금이 여전히 높게 형성되어 있어 일반 서민들이 자유롭게 이용하기에는 경제적인 제약이 존재한다. 그러므로 피청구인의 주장은 부당하고, 이 부분 처분사유는 위법하다.
(나) 폐기물처리시설 설치 관련
「도시ㆍ군계획시설의 결정?구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제157조는 폐기물처리 및 재활용시설의 결정기준과 관련하여 제5호에서 “매립의 방법으로 처리하는 시설은 지형상 저지대ㆍ저습지ㆍ협곡ㆍ계곡ㆍ공유수면매립예정지 등에 설치하여야 하며, 매립후의 토지이용계획을 미리 고려할 것”이라고 규정하고 있다.
청구인이 한강유역환경청으로부터 폐기물처리시설 적합통보를 받는 과정에서, 한강유역환경청의 담당 국장이 공무원들을 데리고 이 사건 토지 현장을 방문한 적이 있었다. 당시 담당 국장은 “제가 대한민국 다 가보는데 (폐기물처리시설 입지로) 최고의 적지입니다”라고 평가하였다.
폐기물처리시설 매립장은 “안 보이고”, “안 들리고”, (냄새가) “안 나야” 한다. 그런데 이 사건 토지는 민가와 멀리 떨어진 데다 시설이 외부에서 보이지 않는다. 산이 둘러싸고 있는 협곡 모양이라서 소음도 새어 나가지 않는다. 게다가 이곳에 매립될 산업용 폐기물은 소각재, 폐모래 등 악취가 없는 폐기물이다.
청구인은 2020. 7. 2. ○○군청 출입기자단을 사천 매립장 및 광양 매립장(청구인이 이 사건 토지에 추진하는 매립장과 비슷한 규모에 동일한 설계회사가 설계를 맡은 매립장이다)으로 초청하여, 향후 이 사건 토지에 설치되는 매립장의 운영실태와 현장상황을 비교적 정확하게 파악, 예측할 수 있도록 하였다. 당시 기자단은 사천 매립장, 광양 매립장을 방문하고서는 “폐기물로 인한 악취와 침출수로 인한 지하수 및 ○○강 오염 등의 환경 훼손, 시설물로 인한 안전에 관한 문제는 없는 것으로 판단된다”라고 하며 대부분 긍정적인 평가를 내렸다.
환경부장관은 2019. 12. 12. 폐기물 대란을 막을 대책으로 전국 지자체에 폐기물처리시설 허가를 적극적으로 진행하여 달라는 공문을 발송한 바 있고, 2020년도 국정감사에서는 박○수 국회의원의 “지금과 같은 국가 폐기물 대란이 초래된 이유는 폐기물 매립장이 부족하고 불과 2~3년 만에 폐기물 처리비용이 300% 이상 폭등한 것이 주된 원인”이라는 말에 환경부장관은 이를 인정하면서, “산단의 매립장 설치 문제의 가장 어려운 점은 인근지역 주민들의 반발”이고 이에 “그런 어려움 때문에 지금까지 의무적으로 설치할 곳을 제대로 설치 못했습니다”라고 인정하기도 하였다.
이와 같이 ○○군이 사업을 시행하는 ○○산단에 대해 폐기물 발생량이 실제와 달리 축소되었다는 의혹이 사실로 확인된 상황에서, ○○군 내 폐기물처리시설이 부족함은 명백해졌으므로 지역 내에서 발생하는 폐기물을 신속하고 적정하게 처리하는 것이 오히려 주민의 쾌적한 생활환경을 유지하는 데 크게 기여할 것이다.
【보충서면 2】
5) 청구인 주장의 요지
청구인의 이 사건 입안제안은 약 10여 년간 운영이 중단되어 온 군계획시설(골프장) 폐지를 입안해 달라는 것이다. 그러나 이에 대해 피청구인이 제시한 처분사유를 보면 “골프장 폐지 입안제안”과 전혀 상관없는 “폐기물처리시설 설치”와 관련된 사유들이 포함되어 있다. 따라서 해당 사유들의 적법, 타당 여부는 별론으로 하고 위 사유들은 그 자체로 이 사건 입안제안을 거부하는 적법한 사유가 될 수 없다.
또한 피청구인의 이 사건 처분은 이익형량의 오류로 인해 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다.
피청구인은 (1) ① 이 사건 토지에서 골프장 운영이 불가능한 점, ② ○○군 내 골프장 수요는 미미하고 공급은 충분한 점을 이익형량의 고려대상에서 누락하고, (2) ① 골프장 운영이 불가하므로 골프장 존치로 인한 공익은 전혀 없는 반면 청구인은 이 사건 토지를 전혀 활용할 수 없어 재산권 침해가 막대함에도 달성할 공익이 침해되는 사익보다 적지 않다며 객관성이 결여된 이익형량을 하고, ② 골프장이라는 도시계획시설을 폐지할지 여부와 무관한 이 사건 토지의 향후 용도를 이익형량에 고려하고, 그 고려 과정에서도 정당성과 객관성을 결여된 이익형량을 하였다.
6) 피청구인이 주장하는 이 사건 처분사유들은 적법한 사유가 될 수 없다.
피청구인은 갑 제1호증 기재와 같은 이유를 들어 이 사건 입안제안을 거부하였고, 구체적 처분사유와 관련하여 2021. 4. 16.자 답변서에서 아래와 같이 폐기물처리시설을 설치하는 것은 타당하지 않기 때문에 이 사건 입안제안을 거부하는 것이 적법하다고 주장한다.
즉 피청구인의 처분사유를 보면 피청구인은 폐기물처리시설 설치가 부적법하다고 판단하고 이 사건 입안제안을 거부하였음이 명백하고, 나아가 이 사건 행정심판에 이르러 위와 같은 처분사유가 적법하다고 주장하고 있다.
그러나 청구인이 행정심판청구서 및 2021. 5. 25.자 보충서면에 일관되게 주장한 바와 같이 이 사건 입안제안은 약 10여 년간 운영이 중단되어 온 군계획시설(골프장)을 폐지 결정해 달라는 것이다. 폐기물처리시설 설치의 적합 여부는 최소한 이 사건 토지의 골프장이 폐지 결정이 되고 난 이후 별도로 폐기물처리시설 설치를 신청하는 경우에 검토할 사항으로서 이 사건 골프장 폐지 입안제안을 받아들일 것인지 아니면 거부할 것인지 문제와는 관련이 없는 내용이다.
따라서 청구인이 제시한 3가지 처분사유 중 ‘2030년 ○○ 군기본계획과 방향성 불부합’이라는 사유 및 ‘폐지 사유와 관련 군관리계획 입안 반영 불부합(구체적 근거 3가지 포함)’이라는 사유는 그 자체의 적법, 타당 여부를 별론으로 하고 그 자체로 이 사건 입안제안을 거부하는 적법한 사유가 될 수 없다.
7) 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다.
피청구인의 이 사건 처분은 행정계획에 해당하는 군관리계획 입안에 관한 제안을 거부한 것으로, ‘행정계획의 입안ㆍ결정할 때에는 공익과 사익을 비교ㆍ형량하여야 하고, 이러한 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 고려 대상에서 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우나 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 보아야 한다’(대법원 2020. 9. 3.선고 2020두34346 판결)는 법리가 적용된다.
그런데, 피청구인은 아래와 같이 이익형량의 고려 대상에서 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였거나 또는 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다.
가) 피청구인은 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하여 이익형량을 하였다.
(1) 피청구인은 ‘이 사건 토지에서 골프장 운영이 불가능하다는 점’을 누락한 채 이익형량을 하였다.
(가) 피청구인은 이 사건 처분을 통해 문화ㆍ체육활동을 통한 삶의 가치가 고취되는 현 상황에서 골프를 즐기는 사람들이 늘어나는 현 상황에서 체육시설이 부족한 ○○군에 골프장을 유지시켜 지역 군민의 건강 증진 및 여가 활동 증진과 휴식공간 확충을 통한 삶의 질 향상이라는 공익을 달성할 수 있다고 주장한다.
그러나 피청구인이 말하는 위 공익은 이 사건 토지에서 골프장이 정상적으로 운영될 수 있다는 점이 전제되어야 하나, 이 사건 토지에서의 골프장 운영은 사실상 불가능하여 약 10여 년간 폐지된 채 방치되어 왔다.
(나) 그 이유는 첫째, 이 사건 토지에 있는 골프장(이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다)은 애초에 골프를 치기가 어려울 정도로 경사가 심한 산악지형이다.
이 사건 골프장은 그 경사가 심해서 내장객들이 ‘유격 골프장’이라고 부를 정도로 악명이 높았는데, 심한 급경사로 카트 전복 사고가 발생하여 카트에는 사람이 탈 수가 없어 골퍼는 모든 홀 구간을 도보로 이동해야 하며, 이동 시에도 낙상 및 타구사고 위험이 다분하여 애초에 골프장 부지로 적합하지 않았다. 과거에 이 사건 골프장에 방문했던 사람들의 후기에는 “코스가 참 엽기적이다”, “와 정말 높음. 등산 + 골프”, “스키장에서 가끔 볼 듯한 손칼레이터.. 얼마나 힘들면 이런 것을”, “주머니 사정 여유 있는 사장님들은 절대로, 결코, 죽어도 두 번 다시는 오지 않을 듯”이라는 내용이 생생히 기재되어 있다.
그 외에도 “골프장이라고 해서 개장 초에 갔는데 골프장이 아니라는 확신을 갖고 9홀만 돌고 환불받고 돌아왔습니다”, “거긴 파5에서 갑자기 페어웨이가 없어지는 홀도 있어요. 무조건 죽은 다음에 벌타로 2온을 하게 되어있는…”, “후배 와이프는 4홀 돌고 그냥 짐싸고 갔어요. 엄청 힘들어요. 두발이 아니라 네발로 기어 올라가야 되요”라는 후기들은 이 사건 토지에서 골프장을 운영하는 것이 얼마나 무모한 일인지 보여준다.
카트도 다닐 수 없을 정도의 급경사지이고, 험악한 산악 지형을 도보로 이동하는 것이 도저히 가능하지 않기에 과거 사업자는 모노레일을 설치하였는데, 그 모노레일마저도 이 사건 토지의 경사가 너무 높아 위험성이 크고, 불법시설물이었기에 관할 관청으로부터 철거 명령을 받았다.
이 사건 골프장의 카트 도로의 경사도는 최고 30.32%에 달하는데, 「도로의 구조 시설 기준에 관한 규칙」(2020. 3. 6. 국토교통부령 제706호) 제25조에 의하면 최하 설계속도인 20km/h을 기준으로 할 때 산간 국지도로의 최대 종단경사는 16%이다. 결국, 관련 규정만 보아도 이 사건 골프장에서 카트를 운행하는 것은 얼마나 위험천만한 일인지 충분히 알 수 있는바, 카트 운행이 어려울 정도로 험악한 산악지형에 골프장이 제대로 운영되는 것은 불가능에 가깝다.
이 사건 토지 현황이 이와 같은데, 만약 반대로 이 사건 토지가 골프장으로 군계획시설결정이 되어 있지 않은 상황에서 오히려 청구인이 이 사건 토지에 골프장을 설치하겠다면서 군계획시설 입안제안을 하는 경우를 가정하면, 피청구인이 과연 이 사건 토지의 지형 조건에서 골프장 설치가 가능하다고 판단하여 이를 허가할 것인지 또는 골프장을 설치할 공익이 인정된다고 판단할 것인지 극히 의문이다.
(다) 둘째, 위와 같은 사정으로 이 사건 골프장은 개장 이래 폐업을 반복하였다. 사실, 이 사건 골프장은 2009년 12월 공사 완공되어 주식회사 노○○(이하 ‘노○○’이라 한다)에서 운영을 시작하였는데, 수요 급증으로 골프장 예약이 매우 어렵던 호황기에도 골프장 내장객이 없어 상당한 어려움을 겪다가 결국 위 회사는 2013. 11. 22. 경영상 어려움으로 폐업하였다.
당시에 이 사건 골프장 인근 마을에 거주하고 있던 주민은 당시 골프장 총괄 책임자와 같은 마을 주민으로서 당시 이 사건 골프장의 상황을 잘 알고 있었는데, 그에 따르면 카트가 뒤집어져 사람이 다치고, 내장객들이 골프공에 얼굴을 맞았으며4), 이러한 사고로 119구급차에 사람이 실려가는 등 사건, 사고가 끊이지 않아 결국 내장객이 없어 큰 빚을 떠안고 폐업을 하게 되었던 것이다.
결국 이 사건 골프장은 폐골프장으로 방치되다가 유○○가 2014. 7. 9. 이 사건 골프장을 매입하였다. 그러나 유○○는 이대로는 절대 골프장을 운영할 수 없다고 판단하고, 2016년경 상황을 타개하기 위해 이 사건 토지에 연접한 국유림을 편입하여 경사가 낮고 지대 자체가 골프장에 적합한 부지를 확보하여 골프장 코스 등을 개선하고자 하였다.
그러나 2013. 6. 11. 국토계획법 시행령 개정3)으로 모든 골프장이 도시계획시설에 포함되지는 않게 되었기에, 결국 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘국유림법’이라 한다)상 이 사건 골프장 사업이 다른 법률의 규정에 의한 목적사업에 해당하지 않으므로 국유림의 편입이 어렵다는 최종 판단을 받게 되었다. 당시 유○○는 국유림법 제16조제4항제7호, 국유림법 시행령 제11조제5항제1호의 적용을 받을 수 있어야 해당 국유림 부지를 편입할 수 있었으나 관할 관청과 검토하던 중 최종적으로 불가하다는 판단을 받은 것이다.
결국 유○○ 역시 도저히 이 사건 토지에서 골프장 사업을 할 수 없다고 판단하여 골프장 사업을 포기하고 이 사건 토지를 매도하였으며, 이 사건 골프장은 계속 폐업된 채 남게 되었다.
(라) 이러한 상황을 볼 때, 이 사건 토지에서 이 사건 골프장의 운영이 사실상 불가능하다. 그리고 위 갑 제38호증 검토서에 국ㆍ사유림 교환 요청자가 ‘○○군수(도시주택과장)’로 기재되어 있는 것을 볼 때, 이러한 협의는 유○○와 피청구인이 함께 하였던 것으로 보이는바, 이 사건 토지에서 다른 사정변경이 생기지 않는 이상 골프장의 운영이 불가하다는 사정은 피청구인 역시 충분히 잘 알고 있었다.
피청구인이 제출한 회의록을 보면 이 사건 처분을 주도한 ○○군 도시과장은 “사실 거기다 골프장을 놔두면 누가 들어와서 해요”라고 언급하기도 하였는바, 이처럼 이 사건 토지에 골프장 운영이 불가하다는 것은 누구나 아는 사실이다.
이와 같이 이 사건 골프장은 최악의 입지조건 때문에 잠깐 운영되었다가 폐업하고 10년 가까이 방치되어서 현재는 코스, 페어웨이, 그린, 배수시설 등이 모두 폐허가 되어버려 사실상 골프장 “실체”가 없는 상태이기 때문에 만약 골프장을 재개장하려면 수 백 억 원을 들여 신설 골프장 조성에 준하는 공사를 해야 한다. 나아가 무엇보다 중요한 사실은, 설령 청구인이 막대한 비용을 들여 새롭게 골프장을 조성하고 운영을 재개한다고 하더라도 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 골프장은 지형, 입지 등에 비추어 앞으로도 정상적인 운영이 불가할 것이라는 사실이 명백하게 예견된다는 것이다. 즉 이 사건 토지는 군관리계획으로 체육시설(골프장)으로 결정되어 있으나 실질적으로 체육시설로서 기능을 할 수 없어서 피청구인이 주장하는 공익을 달성할 수 없다. 그럼에도 피청구인은 이러한 사실을 누락하여 비교형량을 하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다.
(2) 피청구인은 ○○군의 골프장의 수요는 적고 공급은 이미 충분하다는 점을 누락하여 이익형량을 하였다.
(가) 피청구인은 ○○군이 현재 체육시설이 부족한 상황인데, 지역 군민의 건강 증진, 여가 활동 증진 등을 위해 골프장을 존치할 필요가 있고 이를 유지하여 얻을 공익이 크다고 주장한다.
(나) 그러나 ○○군 내에는 이미 충분한 골프장이 있고, 사실 ○○군 특성상 농업에 종사하는 노령인구가 많아 골프를 즐기는 ○○군민은 몇 백 명도 되지 않는다.
○○군 인근 지역의 골프장 개수를 보면, △△군에 12개, □□에 9개, ◇◇에 6개, ▽▽에 8개, ☆☆에 2개의 골프장이 운영 중이다. 즉, ○○군민이 골프를 치고 싶다면 인근에 갈 수 있는 골프장은 충분하다.
한편 ○○군에 소재한 ○○로 컨트리클럽(퍼블릭 27홀)의 운영상황을 보면, 2020년 한해 골프장 총 내방객이 130,635명인데 이 중에서 ○○군민은 1,816명인바, ○○로 컨트리클럽의 한 해 전체 내방객 중 ○○군민은 1.39%에 불과하다. 심지어 ○○로 컨트리클럽은 ○○군민의 내방을 독려하기 위해서 군민 대상 할인을 제공하고 있음에도 ○○군민의 골프장 방문율은 상당히 저조하다.
그렇다면 이 사건 골프장 운영을 재개하더라도 ○○군민이 (혹은 다른 지역의 주민들도) ○○군 및 인근의 다른 골프장을 두고 극히 열악한 이 사건 골프장을 이용할 것을 기대하기는 거의 불가능할 것이다.
(다) 위와 같은 점을 볼 때, 이 사건 처분을 하면서까지 이 사건 토지에 골프장을 유지시켜야만 하는 공익이 있는 것인지, 유지시키더라도 과연 ○○군민에게 이 사건 골프장의 유지가 건강 증진 수단이 될 수 있을 것인지가 너무도 불명확하다.
그럼에도 피청구인은 ○○군의 골프장 수요는 적고 공급은 충분하다는 점을 누락하여 이 사건 골프장 폐지 입안에 대하여 이익형량을 하였는바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다.
(3) 소결
이와 같이 피청구인은 이 사건 골프장이 사실상 운영이 불가능하다는 점, ○○군의 골프장 수요는 적고 공급은 이미 충분하다는 점을 누락하여 이익형량을 하였고, 피청구인이 누락한 내용은 이익형량을 함에 있어 매우 중요한 사항이라는 점을 고려할 때, 이 사건 처분은 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용하여 위법하다.
나) 피청구인은 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 하였다.
(1) 피청구인은 이 사건 처분을 통해 얻는 공익보다 침해당하는 청구인의 재산권이 더 중대함에도 객관성이 결여된 이익형량을 하였다.
(가) 앞서 주장한 바와 같이, 피청구인이 주장하는 이 사건 처분을 통해 달성할 수 있는 공익은 거의 없다. 이 사건 골프장을 군계획시설로 유지시켜도 골프장 운영이 사실상 불가능하고, 설사 어떻게든 적자를 무릅쓰고 골프장 개장을 하더라도 험악하고 가파른 지형 때문에 ○○군민은 물론이고 사람들이 골프장에 방문할 가능성이 낮다. 이에 이 사건 골프장을 유지시켜서 달성하려는 ○○군민의 건강증진 등의 공익은 거의 없는 것이다.
골프장으로 사용하기에 너무도 위험한 부지에서 골프장 사업을 강행시킬 경우 카트 전복 사고나 골프공으로 인한 사고, 낙상 사고 등이 발생할 가능성이 높은 바, 이 사건 골프장을 유지시키는 것이 오히려 공익에 저촉된다.
(나) 반면 이미 선행 사업자들이 겪었던 사례를 보더라도 알 수 있듯이, 이 사건 골프장을 유지시킬 경우 청구인의 폐업은 불 보듯이 뻔한 일이다. 청구인은 이 사건 처분으로 인해서 이 사건 토지를 골프장 외에 어떤 것으로도 활용할 수 없으므로, 그로 인한 재산적 손해가 막대하다고 할 것이다.
(다) 즉 이 사건 처분을 통해 얻을 수 있는 공익은 전무한 반면 이 사건 처분으로 인해 침해당하는 청구인의 재산권은 중대함에도, 피청구인은 객관성이 결여된 이익형량을 하여 공익이 청구인이 얻을 불이익보다 현저히 적다고 볼 수 없다는 판단을 하였는바, 피청구인은 객관성이 결여된 이익형량을 하였기에 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다.
(2) 피청구인은 정당성과 객관성을 결여하여 청구인의 폐기물처리시설 설치 가능성을 이익형량에 고려한 위법이 있다.
(가) 피청구인은, ‘청구인이 군계획시설을 폐지시킨 뒤 폐기물처리시설을 설치할 것인데, ○○군은 2015년 기준 ○○군 내 1개소의 폐기물 매립장에서 2015년 기준 169,183㎥의 여유용량이 있고, ○○군 내 폐기물 양이 큰 폭으로 감소하고 있으며, 폐기물처리시설 신규 설치는 ‘폐기물 발생억제 및 폐기물 재활용 촉진을 통한 폐기물 Zero화’라는 기본방향과도 맞지 않다’며 청구인의 폐기물처리시설 설치 가능성을 이익형량에 고려하였다. 그러나 이는 다음에서 보는 바와 같이 피청구인이 사실관계를 고의로 왜곡한 주장으로 정당성과 객관성을 결여한 위법한 이익형량이다.
「폐기물관리법」에 의해 폐기물의 구분은 ‘생활폐기물’과 ‘사업장폐기물’로 구분되고, 생활폐기물 처리 책임은 정부에 있으며 사업장폐기물 처리는 민간에서 하도록 규정되어 있다. 피청구인이 2015년 기준 169,183㎥의 여유용량이 있다고 주장하는 ○○군 자체 매립장은 ‘생활폐기물’ 매립장으로, 청구인이 검토하는 ‘사업장폐기물’ 매립장과는 전혀 관련이 없는 것이다. 그럼에도 피청구인은 청구인이 고려하고 있는 사업장폐기물 매립장과는 전혀 상관이 없는 생활폐기물 매립장의 잔여용량이 충분하다는 잘못된 사실관계를 들어 부당한 이익형량을 한 것이다.
(나) 또한 이 사건 토지상의 폐기물처리시설 설치 가능성을 골프장 폐지 입안제안의 거부사유로 고려한 것은 정당성과 객관성이 결여된 이익형량이다. 즉, 이 사건 골프장은 운영이 불가능하기에 폐지를 하여야 한다는 청구인의 주장과 폐지된 이 사건 토지에 청구인이 향후 어떤 사업을 할 것인지는 전혀 무관한 내용이라는 점에서 피청구인이 이를 이익형량에 고려한 것 그 자체로 정당성과 객관성을 결여한 것이다.
(다) 더구나 피청구인이 이를 이익형량에 고려한 그 내용 자체도 정당성과 객관성이 결여되었기에 추가로 이를 반박하도록 하겠다.
○○군 내에 폐기물이 큰 폭으로 감소하였다는 피청구인의 주장과 관련하여, 지난 보충서면에서 이미 설명한 바와 같이 ○○군 내 ○○산업단지는 의도적으로 그 수치를 축소시켜 폐기물처리시설 설치를 회피하였다는 의혹이 제기되었고 국정감사에서 이러한 사실이 지적되었다는 점에서 알 수 있듯이 피청구인의 위와 같은 주장은 신빙성이 매우 낮다.
또한 피청구인이 ○○군 폐기물 매립장은 2015년 기준 169,183㎥의 여유용량이 있다고 주장하고 있으나, 거듭 지적하는 바와 같이 ○○군의 폐기물 매립장은 ‘생활폐기물’ 매립장을 말하는 것으로 사업장폐기물과 전혀 성격이 다른 것이다. 최근 환경부장관이 폐기물대란을 막을 대책으로 전국 지방자치단체에 폐기물처리시설(사업장폐기물 매립장) 허가를 적극적으로 진행하여 달라는 공문까지 발송하는 상황인 것만 보아도 현재 우리나라는 전국적으로 사업장폐기물 매립장의 용량이 부족하여 시설의 추가 설치가 절실한 상황이다.
무엇보다 피청구인은 폐기물처리시설 신규 설치가 ‘폐기물 발생억제 및 폐기물 재활용 촉진을 통한 폐기물 Zero화’의 기본방향과 맞지 않다고 하나, 폐기물 발생의 억제는 일회용품 사용이나 불필요한 작업공정을 줄이고 재활용을 적극 장려하는 등의 방법을 통해 달성할 수 있는 것이지, 무작정 폐기물처리시설 신규 설치를 막는다고 달성할 수 있는 것이 아니다.
오히려 폐기물처리시설의 부족으로 폐기물이 불법으로 매립되고 방치되는 상황을 타개하고, ○○군 내 폐기물처리시설 부족으로 거리가 먼 지역에 있는 시설로 이동하는 과정에서 발생하는 대기오염이나 폐기물 유출 등 또 다른 환경오염을 막기 위해서는 적정한 부지에 폐기물처리시설을 신규로 설치하는 것이 피청구인이 달성하고자 하는 공익인 ‘주민들의 쾌적한 생활환경의 유지’를 위해 필요하다.
(라) 그럼에도 피청구인은 단순히 폐기물처리시설의 신규 설치는 ‘폐기물 발생억제 및 폐기물 재활용 촉진을 통한 폐기물 Zero화’와 기본방향이 맞지 않다고 하였는데, 이는 명백히 정당성과 객관성이 결여된 이익형량에 해당한다.
(3) 소결
이 사건 폐골프장이 10년 가까이 흉물로 방치되고 있어 지역주민들에게 치안상으로도 심각한 우려를 낳고 있는 상황이다. 이에 청구인은 이 사건 체육시설을 폐지하여 토지의 활용도를 높이는 방안을 추진하고 있는 것이다. 설령 이 사건 체육시설 폐지된 이후에 다른 사정으로 청구인이 추진하는 폐기물 매립장이 설치할 수 없게 되는 경우, 청구인은 해당 부지에 조경수 및 유실수를 식재할 계획도 가지고 있다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 체육시설이 폐지되면 무조건 폐기물매립장이 설치된다고 전제하고, 이를 사전에 저지하려는 목적만으로 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 하였기에 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다.
8) 결어
이 사건 처분은 체육시설 폐지 입안제안과 아무런 상관없는 부적합한 이유를 처분사유로 제시한 위법이 있다. 또한 부적합한 부지에 설치되어 도저히 운영할 수 없는 체육시설을 존치시켜서 얻을 공익이 전혀 없음에도, 피청구인은 충분히 알고 있는 사실을 이익형량에 전혀 고려하지 않거나 정당성이나 객관성이 결여된 이익형량을 하여 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용하여 위법하다. 이에 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다.
나. 피청구인 주장
1) 사건의 경위
이 사건 토지(○○군 ○○읍 ○○리 000번지 일원)는 2005. 2. 21. 경기도 제2청 고시 제2005-0000호로 ‘체육시설(대중골프장)’로 결정되었다(결정 사유: 국민의 건전한 여가선용 및 건강증진에 기여하고 지역경제 활성화를 위하여 골프장 건설).
청구인은 2020. 10. 27. 피청구인에게, ○○군 ○○읍 ○○리 일원의 군관리계획[군계획시설(체육시설: 골프장) 폐지](안) 입안 제안을 하였다.
이에 피청구인의 주무부서인 도시주택과는 이 사건 입안제안 내용에 대하여 군관리계획 입안에 반영할 것인지 여부를 결정하기 위해, 경기도 도시주택과, 피청구인 내 다른 부서(기획감사담당관, 행정담당관, 문화체육과 등) 등에 의견을 조회하였고, 국토계획법 시행령 제20조제2항에 따라 ○○군 군계획위원회의 자문 절차를 거쳤다.
위와 같은 절차를 거친 후, 피청구인은 2021. 1. 6. 국토계획법 제26조제2항에 따라 군관리계획 입안에 미반영한다는 통보를 하였다.
2) 피청구인 주장 요지
가) (절차상 하자 관련) 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 국토계획법 제26조제2항을 근거 법령으로 적시하였고, 미반영 사유를 구체적으로 기재하였으므로, 이 사건 처분에는 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 절차적 하자가 없다.
나) 이 사건 처분은, 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 고려 대상에서 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여되는 등 형량에 하자가 있는 위법한 처분에 해당하지 않는다.
다) ① 청구인의 이 사건 입안 제안의 주된 궁극적 목적은 폐기물 처리시설의 신규 설치인바, 이는 ‘2030년 ○○군기본계획’의 기본방향에 부합하지 않고, ② 골프장이 다시 개장될 경우 ○○군뿐만 아니라 인근 수도권 거주민들도 이용할 가능성이 존재하는 등 골프장 등의 체육시설 유지는 필요한 바, 단지 현 시점에서 골프장 운영이 중단되었다는 점만으로 해당 골프장의 존치 필요성이 없다고 볼 수 없다. 그리고 ③ 청구인 주장과 달리, 피청구인은 이 사건 입안 제안에 대하여 ○○군의회로부터 의견을 듣는 등의 절차를 진행하지 않았다. 또한 ④ 이 사건은 주무부서인 피청구인 도시주택과에서 이 사건 입안 제안 내용에 대하여 군관리계획 입안에 반영할 것인지 여부를 결정하기 위해, 경기도 도시주택과, 피청구인 내 다른 부서(기획감사담당관, 행정담당관, 문화체육과 등) 등에 의견을 조회하였고, 국토계획법 시행령 제20조제2항에 따라 ○○군 군계획위원회의 자문 절차를 거치는 등 일련의 검토 과정 끝에 결론을 내린 사안이므로, ○○군의회의 반대의사, 지역 및 주민간 갈등의 예상을 이유만으로 이 사건 처분을 했다는 취지의 청구인 주장은 이유 없다.
3) 절차상 하자 관련 청구인 주장의 부당성
가) 「행정절차법」 제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 그러므로 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서, 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도, 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두65718 판결 참조).
나) 이 사건의 경우, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 미반영 사유를 들면서 그 근거 법률로 국토계획법 제26조제2항을 들고 있는바, 피청구인은 「행정절차법」 제23조제1항을 준수하여 이 사건 처분의 사유를 구체적으로 밝혔다.
따라서 이 사건 처분을 함에 있어, 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 절차적 하자가 있다고 보기 어렵다.
4) 이 사건 처분의 적법성
가) 관련 법리
국토계획법 제26조제2항, 같은 법 시행령 제20조제1항에 따르면, 군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안일로부터 45일 이내에 군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 제안자에게 통보하여야 하고, 다만 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한해 30일을 연장할 수 있다. 위와 같은 군관리계획은 행정계획에 해당하고, 군관리계획 입안에 관한 제안을 받아들일 것인지 여부는 입안권자의 재량에 속하는 사항이다.
그런데 대법원은 “행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계 법령에서 추상적인 행정목표와 절차가 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로 행정주체는 구체적인 행정계획의 입안ㆍ결정에 관하여 광범위한 형성의 재량을 가진다. 다만 그러한 형성의 재량은 무제한적인 것이 아니라, 관련되는 제반 공익과 사익을 비교ㆍ형량하여야 한다는 제한이 있다. 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정할 때 이러한 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 고려 대상에서 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우, 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 보아야 한다. 어떤 개발사업이 ‘자연환경ㆍ생활환경에 미치는 영향’과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 한다.”고 판시(대법원 2020. 9. 3. 선고 2020두34346 판결 등 참조)하였고, “이러한 법리는 행정주체가 국토계획법 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안 제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정할 때에도 마찬가지이다.”라고 판시(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 참조)하였다.
나) 이 사건의 경우
(1) 이 사건 골프장이 위치한 ○○군 ○○읍 ○○리 000번지 일원은 2005. 2. 21.자로 국토계획법에 따른 체육시설(골프장)로 결정되어 있는바, 결정 후의 사정변경으로 인하여 골프장으로서 이용이 전혀 불가능할 정도로 훼손되어 더 이상 기존 군관리계획을 유지할 필요를 인정하기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한, 체육시설(골프장)로 보전할 필요가 여전히 높으므로, 이 사건 토지 위에 사업장폐기물 매립지를 신설하기 위하여 골프장 시설을 폐지하는 것을 내용으로 하는 청구인의 군관리계획 입안을 거부한 피청구인의 재량적 판단은 폭넓게 존중되어야 한다.
(2) 그리고 2018년도부터 현재까지 청구인이 추진하고자 하는 사업장폐기물 매립장 조성사업과 관련하여, 인근 주민들 사이의 갈등이 지속되고 있고, ○○군의회에서도 이를 반대하고 있으며, 문화ㆍ체육활동을 통한 삶의 질의 가치가 고취되는 현 상황에 발맞추어 골프를 즐기는 대상자의 범위가 남녀노소 구분 없이 확장되고 있는 최근의 상황에 비추어 보더라도 골프장 등의 체육시설 유지가 필요하다.
(3) 기존 골프장 시설을 폐지하고 청구인이 추진하는 폐기물처리시설을 설치하는 것은 피청구인이 수립한 “○○군 중장기 발전계획 2030”의 방향(수도권 최고의 청정자연의 생태도시, 미래 평화의 중심도시, 주민이 행복한 도시기반, 농축업 업그레이드와 신산업을 통한 지속성장하는 도시, 모두가 인정하는 품격있는 관광도시, 서로 배려하고 존중하는 자치도시)과 “2030 ○○ 군기본계획”의 방향(통일교류 협력도시, 친환경 건강도시, 안전한 경제도시, 역사ㆍ문화 관광도시)과 부합한다고 보기 어렵다.
(4) 이 사건 토지가 골프장으로 이용되기에 부적합하다고 단정할 수 없고, 주변 상황의 급격한 변화로 인해 군관리계획에 변경이 필요하다고 볼 만한 사정도 없으며, 오히려 청구인의 폐기물 처리시설의 설치로 인해 환경오염이 유발되어 인근 마을에 거주하는 주민들의 생활환경에 미칠 부정적 영향이 크다.
(5) 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어, 피청구인 내부적으로 관련 부서 및 ○○도지사 등에 의견을 조회하여 다양한 의견을 수렴하였고, 국토계획법 시행령 제20조제2항에서 정한 ○○군 군계획위원회의 자문을 거쳤는바, 자문회의 결과 청구인의 입안 제안을 미반영하기로 의견이 수렴되었고, 피청구인은 자문의 결과를 존중하여 이 사건 처분을 하였다.
(6) 청구인은 2018. 6. 5.경 이 사건 토지를 매수할 당시, 이 사건 토지는 이미 2005년 2월경 체육시설(골프장)로 결정되어 있었는바, 청구인은 이 사건 토지에 폐기물처리시설을 곧바로 지을 수 없다는 제한을 감수하고 자신의 사업추진을 위한 필요에 의하여 해당 토지를 매수한 것이어서, 해당 토지가 체육시설(골프장)로서의 성격을 그대로 유지한다고 하여 청구인에게 예상치 못한 재산권의 침해가 발생하였다고 볼 수도 없다.
(7) ○○군은 현재 체육시설이 부족한 상황인데, 지역 군민의 건강 증진, 여가 활동 증진 및 휴식공간 확충을 통한 삶의 질 향상을 위해서라도 체육시설(골프장)은 존치할 필요가 있는바, 해당 토지를 체육시설(골프장)으로 유지함으로써 얻을 공익이 그로 인하여 청구인이 입을 불이익보다 현저히 적다고 볼 수 없다.
(8) 그 밖에 이 사건 처분을 함에 있어 정당성과 객관성을 결여하였다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 보기 어렵다.
위와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분은 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 고려 대상에서 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여되는 등 형량에 하자가 있는 위법한 처분에 해당하지 않는다.
5) 그 밖의 청구인 주장의 부당성
가) 청구인은 “피청구인은 이 사건 입안제안이 ‘2030년 ○○군기본계획’과 합치하지 않는다는 결과만을 제시하였을 뿐 정확한 이유를 알지 못한 채 이 사건 입안 제안을 거부당했으므로 부당하다.”는 취지로 주장한다.
도시ㆍ군기본계획은 국토계획법 제18조, 제19조에 따라 군의 기본적 공간구조와 장기 발전방향을 제시하는 토지이용ㆍ교통ㆍ환경 등에 관한 종합계획이고, 포괄적이고 개략적인 정책방향이 포함된 행정계획이다. 그리고 도시ㆍ군기본계획은 「도시ㆍ군관리계획수립지침」(국토교통부훈령)에 따라 국토의 한정된 자원을 효율적이고 합리적으로 활용하여 주민의 삶의 질을 향상시키고 환경적으로 건전하고 지속가능하게 발전시킬 수 있는 정책방향을 제시함과 동시에 장기적으로 군이 공간적으로 발전시켜야 할 구조적 틀을 제시하는 것을 내용으로 한다.
또한 도시ㆍ군관리계획에 기초하여 ○○군이 관계 법률에 의해 수립하는 각 부문별 계획이나 지침 등은 상위계획인 도시ㆍ군기본계획에 부합되어야 한다.
이 사건의 경우, ○○군의 최상위 군기본계획인 ‘2030년 ○○군기본계획’은 주민참여계획단 구성을 통한 주민참여 제고 및 각 전문가 의견 수렴 등을 통하여 “대한민국 통일심장 ‘한반도의 통일중심도시’ ○○”의 도시 미래상 하에 “통일교류 협력도시, 친환경 건강도시, 안전한 경제도시, 역사ㆍ문화 관광도시”라는 4가지 목표를 설정하여 세부 추진계획을 수립하였다.
그리고 이 사건 입안 제안된 군관리계획(안)의 사유인 ‘폐기물처리시설 설치’와 관련하여, ‘2030년 ○○군기본계획’에 따르면, 현재 생활폐기물의 분리수거 및 재활용 방안과 소각을 통해 매립되는 폐기물의 양은 큰 폭으로 감소하고 있고, ○○군은 폐기물 매립장 1개소를 운영 중인데 2015년 기준 169,183㎥의 여유용량을 가지고 있는 것으로 분석되었는바, ‘폐기물 발생억제 및 폐기물 재활용 촉진을 통한 폐기물 Zero화’ 등을 기본방향으로 삼아, 재활용 처리 양 증가 및 매립 폐기물과 소각처리 양을 감소시켜 환경적으로 지속 가능한 도시환경 조성을 목표로 하고 있다. 특히 위 ‘2030년 ○○군기본계획’에 따르면 추가적인 폐기물처리시설 계획이 없다.
이 사건의 경우, 청구인의 이 사건 입안 제안의 주된 궁극적 목적은 폐기물 처리시설의 신규 설치인바, 이는 ‘2030년 ○○군기본계획’의 기본방향에 부합하지 않았고, 피청구인은 이를 이유로 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 적법하다.
그리고 청구인은 이 사건 입안 제안을 통해 궁극적으로 폐기물 처리시설을 설치하고자 하는데, 단지 ‘2030년 ○○군기본계획’의 양이 많다는 이유만으로, ‘2030년 ○○군기본계획’ 중 ‘폐기물’, ‘환경’ 등과 관련된 부분은 검토하지 않은 과실이 있는바, 이러한 과실로 인한 책임은 청구인 스스로 부담함이 상당하다.
나) 청구인은 “해당 골프장은 장기간 운영이 중단된 채 방치되었으므로, 존치할 필요성이 없다.”는 취지로 주장한다.
그러나 위에서 살펴본 것과 같이, 위 골프장은 현재 운영하고 있지 않으나, 5년 전 사업시행자 변경 시도가 있었고, 앞으로도 사업을 운영할 가능성이 있으며, 골프장이 다시 개장될 경우 ○○군뿐만 아니라 인근 수도권 거주민들도 이용할 가능성이 존재하고, 최근 골프를 즐기는 대상자가 남녀노소 구분 없이 확장되고 있는 최근의 상황을 비추어 보더라도, 골프장 등의 체육시설 유지는 필요하고, 단지 현 시점에서 골프장 운영이 중단되었다는 점만으로 해당 골프장의 존치 필요성이 없다는 청구인 주장은 이유 없다.
다) 청구인은 “골프장은 국토계획법 및 같은 법 시행령상 지방의회의 의견청취 대상이 아님에도, ○○군의회의 반대입장 표명으로 이유로 이 사건 처분을 한 것은 법령상 근거 없는 처분으로서 위법하다.”는 취지로 주장한다.
우선, 사실관계 측면에 있어서, 피청구인은 이 사건 입안제안에 대하여 ○○군의회의 의견을 들은 바 없다. 즉, 을 제3호증의1, 2(각 ○○군 공문)에 따르면, 주무부서인 피청구인 도시주택과에서 2020년 12월경 이 사건 입안제안 내용에 대하여 군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정하기 위해 피청구인 기획감사담당관에 의견을 조회하였고, 기획감사담당관은 2019. 3. 29.자 ○○군의회 의원들의 결의문을 첨부하여 의견을 제시하였을 뿐, 피청구인은 2020. 10. 27.자 이 사건 입안제안에 대하여 ○○군의회로부터 의견을 듣는 등의 절차를 진행하지 않았다.
그리고 위 1)항에서 살펴본 것과 같이, 이 사건 처분은 단순히 지방의회의 반대의견이 있었다는 이유만으로 행해진 것이 아니라, 주무부서인 피청구인 도시주택과에서 이 사건 입안제안 내용에 대하여 군관리계획 입안에 반영할 것인지 여부를 결정하기 위해, 경기도 도시주택과, 피청구인 내 다른 부서(기획감사담당관, 행정담당관, 문화체육과 등) 등에 의견을 조회하였고, 국토계획법 시행령 제20조제2항에 따라 ○○군 군계획위원회의 자문 절차를 거친 일련의 검토 과정 끝에 결론을 내린 사안이므로, 지방의회의 반대의견을 이유만으로 이 사건 처분을 했다는 취지의 청구인 주장은 이유 없다.
라) 청구인은 “지역 및 주민간 갈등이 예상된다는 이유만으로 법령에 근거 없이 입안 제안을 거부하는 것은 위법하다.”는 취지로 주장한다.
청구인이 이 사건 입안 제안을 할 당시, 인근 주민의 많은 민원, 이로 인한 지역 및 주민간 갈등이 실제로 발생하였다.
그리고 위에서 검토한 것과 같이, 주무부서인 피청구인 도시주택과에서 이 사건 입안 제안 내용에 대하여 군관리계획 입안에 반영할 것인지 여부를 결정하기 위해, 경기도 도시주택과, 피청구인 내 다른 부서(기획감사담당관, 행정담당관, 문화체육과 등) 등에 의견을 조회하였고, 국토계획법 시행령 제20조제2항에 따라 ○○군 군계획위원회의 자문 절차를 거친 일련의 검토 과정 끝에 결론을 내린 사안이므로, 지역 및 주민간 갈등의 예상을 이유만으로 이 사건 처분을 했다는 취지의 청구인 주장은 이유 없다.
마) 청구인은 “유네스코 인증은 국내법적 규제가 아니며, 체육시설을 폐지하는 것은 주민의 쾌적한 생활환경 유지와 무관하므로 처분사유가 존재하지 않아 위법하다.”는 취지로 주장한다.
그러나 위에서 살펴본 것과 같이, 이 사건 골프장은 국민의 건전한 여가선용 및 건강증진에 기여하고 지역경제 활성화를 위하여 조성된 것으로서, 만약 골프장 시설이 폐지될 경우, 현재 ○○군 내 체육시설이 부족한 상황에서, 지역 군민의 건강 증진, 여가 활동 증진 및 휴식공간 확충을 통한 삶의 질 향상을 기대할 수 없게 되는바, 청구인 주장과 달리 체육시설의 존치와 주민들의 쾌적한 생활환경 유지는 밀접한 관계가 있다고 할 것이므로, 이 부분 청구인 주장은 이유 없다.
【보충서면】
6) 청구인 주장의 부당성
가) 절차적 하자 관련 청구인 주장의 부당성
(1) 이 사건의 경우, 피청구인은 이 사건 통보를 함에 있어 아래와 같은 미반영 사유를 들면서 그 근거 법률로 국토계획법 제26조제2항을 들고 있는바, 피청구인은 「행정절차법」 제23조제1항을 준수하여 이 사건 통보의 사유를 구체적으로 밝혔다.
(2) 이에 대하여, 청구인은 대법원 2016두44186 판결을 인용하면서, 이 사건 통보의 경우 아무런 실질적인 내용 없이 단순히 이 사건 입안제안이 ‘2030년 ○○ 군기본계획’에 부합하지 않는다는 결과만을 통보한 것이므로 절차상 하자가 있다는 취지로 주장한다.
위 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결은 아래와 같이 판시하고 있다.
위 대법원 2016두44186 판결은, 피고가 거부처분을 하면서 이유를 제시하였다고 하려면, 신청을 인용하는 것이 법령 위반이라거나 종전 계획을 변경할 사정변경이 인정되지 않는다는 등 거부의 실질적인 이유를 당사자가 알 수 있도록 했어야 했음에도 불구하고, 아무런 실질적인 내용 없이 단순히 신청을 불허한다는 결과만을 통보한 사안이다.
그러나 이 사건의 경우, 피청구인은 단순히 청구인의 이 사건 입안제안을 미반영한다고 통보한 것이 아니라, 구체적으로 “2030년 ○○ 군기본계획과의 설정 및 계획 방향성과 불부합, 폐지 입안 제안된 체육시설(대중골프장)의 공익성 등 존치 필요성으로 불부합, 폐지사유와 관련 군관리계획 입안 반영 불부합”이라는 구체적 사유를 제시하면서 이 사건 통보를 한 사안으로서, 대법원 2016두44186 판결과 구체적 사실관계가 다르다.
따라서 대법원 2016두44186 판결의 입장이 이 사건에 그대로 적용되어서는 안 될 것이다.
(3) 그리고 위 대법원 2016두44186 판결의 취지에 따르더라도, 이 사건의 경우, 청구인의 이 사건 입안제안 이후, 피청구인은 종합적으로 입안 여부 사항을 결정 추진하는 것이 필요하다고 판단하여, ○○군 군계획위원회에 상정하기로 하고, 이러한 사실을 청구인에게 통보하여, 제안 설명 자료 및 참석명단 제출을 요청하였다. 이에 따라 청구인은 ○○군 군계획위원회 안건 상정을 위한 제안 설명자료 및 참석자 명단을 제출하였고, 청구인 측은 2020년 제3회 ○○군 군계획위원회에 참석하여, 자신의 입장을 충분히 피력하고, 위원들의 질문에 답하였다.
위와 같이 이 사건 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 살펴보면, 이 사건 통보 당시 청구인은 어떠한 근거와 청구인은 이 사건 입안제안이 미반영된 구체적인 이유를 알았거나 또는 알 수 있었다.
따라서 이 사건 통보 상에 절차적 하자가 있다는 취지의 청구인 주장은 이유 없다.
나) “골프장 폐지와 폐기물처리시설 설치를 동시에 입안하지 못하게 된 것은 피청구인 소속 공무원의 강압 때문이었다”는 취지의 청구인 주장의 부당성
(1) 우선, 위 청구인 주장은 이 사건과 직접적인 관련이 없다.
(2) 그리고 청구인 주장과 달리, 피청구인 소속 공무원들이 청구인에게 강압을 가하였다고 인정할 만한 증거가 제출되지 않았다.
(3) 또한, 청구인도 인정하고 있는 것과 같이, 청구인은 피청구인 소속 공무원이 청구인을 강압했다는 이유로 감사민원을 제보하였고, 감사원은 피청구인 소속 공무원들에 대한 사실조사를 한 후, 경기도 및 ○○군 감사관실에 제보를 이첩하였다. 현재 ○○군에 이첩된 제보는 현재 감사 진행 중에 있는바, 아직 감사 결과가 나오지 않은 상태로서 조만간 종결 처리 예정이다.
(4) 이와 관련하여, ① 기존 군계획시설(골프장)의 폐지 결정권자와 신규 군계획시설(폐기물처리시설)의 신설 결정권자가 다른 점(골프장 폐지에 관한 도시ㆍ군 관리계획 결정권자는 경기도지사인데, 폐기물처리시설 신설에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정권자는 피청구인이다), ② 국토계획법상 골프장 폐지와 폐기물 처리시설 신설의 심의절차 및 결정권자가 다른 점(골프장 폐지에 관하여는 경기도도시계획위원회의 심의를 거치지만, 폐기물처리시설 설치에 관하여는 시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거친다), ③ 이와 같은 상황에서 실제로 기존 군관리계획시설의 폐지가 반드시 이루어지리라 장담할 수 없는 점, ④ 그럼에도 골프장 폐지에 관한 군관리계획결정이 고시되기 전에 폐기물처리시설을 신설하는 군관리계획 입안 등의 절차를 진행함으로써 입안제안자나 주민 등에게 잘못된 신뢰를 부여할 수도 있는 점 등을 고려하면, 골프장을 폐지하는 내용의 군관리계획결정이 고시됨으로써 골프장 폐지가 확정된 이후에 폐기물처리시설을 신설하는 군관리계획을 입안ㆍ결정하는 것이 타당하다고 판단되어, 청구인으로 하여금 골프장 폐지와 폐기물처리시설 설치를 동시에 입안하는 것이 바람직하지 않다는 안내를 한 것에 불과하다.
구체적으로, ① 국토계획법 제139조제2항은 “이 법에 따른 시ㆍ도지사의 권한은 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다.”고 규정하고 있다. 그리고 위 규정의 위임에 따라 제정된 「경기도 사무위임 조례」 제9조제2항 [별표 2]에 따르면, 공공필요성이 인정되는 체육시설(골프장 및 스키장, 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제99조제7호의 종합운동장은 제외한다)과 폐기물처리시설 등에 대한 도시ㆍ군계획시설의 결정 또는 변경결정 등의 업무는 시장ㆍ군수에게 위임할 수 있다. 이와 같이 골프장은 군수에게 위임하는 도시ㆍ군관리계획 업무 범위에서 제외되었는바, 골프장을 신설하는 내용의 기존 도시ㆍ군관리계획 결정은 경기도지사가 하였고, 위 골프장 폐지하기로 하는 도시ㆍ군관리계획시설 결정 역시 경기도지사가 하여야 한다. 즉, 피청구인은 폐기물처리시설의 신설에 관한 군관리계획을 입안ㆍ결정할 수 있지만, 골프장을 폐지하기로 하는 군관리계획을 결정할 수는 없다.
② 그리고, 골프장 폐지에 관한 도시ㆍ군관리계획과 폐기물처리시설 신설에 관한 도시ㆍ군관리계획 사이에는 결정권자가 다르다는 점 이외에도 심의절차상 차이가 존재한다. 즉, 골프장 폐지에 관한 도시ㆍ군관리계획은 경기도 도시계획위원회의 심의를 거치는 반면 폐기물처리시설 설치에 관하여는 ○○군 군계획위원회의 심의를 거친다(국토계획법 제30조제3항 및 제7항). 이에 따라 ○○군 군계획위원회가 폐기물처리시설 신설에 찬성하는 심의결과를 내어놓더라도 경기도 도시계획위원회는 골프장을 폐지하는 도시ㆍ군관리계획안에 반대 의견을 제시할 수 있다.
③ 결국 기존 군계획시설(골프장)의 폐지 결정권자와 신규 군계획시설(폐기물처리시설)의 신설 결정권자가 서로 다르고 심의절차에서도 차이가 있다는 점 등을 고려할 때, 골프장 폐지를 기대하며 군관리계획(폐기물처리시설)의 입안ㆍ결정절차를 진행하였다 하더라도 실제로 골프장 폐지에 관한 군관리계획결정이 이루어지지 않을 가능성도 충분히 있고, 이로 인해 행정의 신뢰성에 대한 문제가 대두될 수 있다.
피청구인은 위와 같이 법적 검토를 거쳐, 골프장을 폐지하는 내용의 군관리계획결정이 고시됨으로써 골프장 폐지가 확정된 이후에 폐기물처리시설을 신설하는 군관리계획을 입안ㆍ결정하는 것이 타당하다고 판단하였고, 청구인에게 골프장 폐지와 폐기물처리시설 설치를 동시에 입안하는 것이 바람직하지 않다는 안내를 하였다.
위와 같은 법적 검토를 충분히 거쳐 청구인에게 안내한 피청구인 소속 공무원들의 행위를 강압이라고 볼 수 없고, 오히려 청구인이 법적 검토를 제대로 하지 않은 채 피청구인 소속 공무원들의 안내를 강압으로 오해한 잘못이 있다.
따라서 이 부분 청구인 주장은 이유 없다.
(5) 참고로, 청구인은 피청구인이 아닌 한강유역환경청에 폐기물처리처리사업계획서를 제출한 바 있고, 이에 대해 피청구인은 한강유역환경청으로부터 폐기물처리사업계획에 대한 검토 요청을 받아 위 폐기물처리사업계획을 검토한 바 있다.
다) 이 사건 통보의 실체적 하자 관련 청구인 주장의 부당성
즉, ① 이 사건 골프장이 위치한 ○○군 ○○읍 ○○리 000번지 일원은 2005. 2. 21.자로 국토계획법에 따른 체육시설(골프장)로 결정되어 있는바, 결정 후의 사정변경으로 인하여 골프장으로서 이용이 전혀 불가능할 정도로 훼손되어 더 이상 기존 군관리계획을 유지할 필요를 인정하기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한, 체육시설(골프장)로 보전할 필요가 여전히 높으므로, 위 부지 위에 사업장폐기물 매립지를 신설하기 위하여 골프장 시설을 폐지하는 것을 내용으로 하는 청구인의 군관리계획 입안을 거부한 피청구인의 재량적 판단은 폭넓게 존중되어야 하는 점, ② 2018년도부터 현재까지 청구인이 추진하고자 하는 사업장폐기물 매립장 조성사업과 관련하여, 인근 주민들 사이의 갈등이 지속되고 있고, ○○군의회에서도 이를 반대하고 있으며, 문화ㆍ체육활동을 통한 삶의 질의 가치가 고취되는 현 상황에 발맞추어 골프를 즐기는 대상자의 범위가 남녀노소 구분 없이 확장되고 있는 최근의 상황에 비추어 보더라도 골프장 등의 체육시설 유지가 필요한 점, ③ 기존 골프장 시설을 폐지하고 청구인이 추진하는 폐기물처리시설을 설치하는 것은 피청구인이 수립한 “○○군 중장기 발전계획 2030”의 방향(수도권 최고의 청정자연의 생태도시, 미래 평화의 중심도시, 주민이 행복한 도시기반, 농축업 업그레이드와 신산업을 통한 지속성장하는 도시, 모두가 인정하는 품격있는 관광도시, 서로 배려하고 존중하는 자치도시)과 “2030 ○○ 군기본계획”의 방향(통일교류 협력도시, 친환경 건강도시, 안전한 경제도시, 역사ㆍ문화 관광도시)과 부합한다고 보기 어려운 점, ④ 해당 부지가 골프장으로 이용되기에 부적합하다고 단정할 수 없고, 주변 상황의 급격한 변화로 인해 군관리계획에 변경이 필요하다고 볼 만한 사정도 없으며, 오히려 청구인의 폐기물 처리시설의 설치로 인해 환경오염이 유발되어 인근 마을에 거주하는 주민들의 생활환경에 미칠 부정적 영향이 큰 점, ⑤ 피청구인이 이 사건 통보를 함에 있어, 피청구인 내부적으로 관련 부서 및 경기도지사 등에 의견을 조회하여 다양한 의견을 수렴하였고, 국토계획법 시행령 제20조제2항에서 정한 ○○군 군계획위원회의 자문을 거쳤는바, 자문회의 결과 청구인의 입안 제안을 미반영하기로 의견이 수렴되었고, 피청구인은 자문의 결과를 존중하여 이 사건 통보를 한 점, ⑥ 청구인은 2018. 6. 5.경 해당 부지를 매수할 당시, 해당 부지는 이미 2005년 2월경 체육시설(골프장)로 결정되어 있었는바, 청구인은 해당 부지에 폐기물처리시설을 곧바로 지을 수 없다는 제한을 감수하고 자신의 사업추진을 위한 필요에 의하여 해당 부지를 매수한 것이어서, 해당 부지가 체육시설(골프장)로서의 성격을 그대로 유지한다고 하여 청구인에게 예상치 못한 재산권의 침해가 발생하였다고 볼 수도 없는 점, ⑦ ○○군은 현재 체육시설이 부족한 상황인데, 지역 군민의 건강 증진, 여가 활동 증진 및 휴식공간 확충을 통한 삶의 질 향상을 위해서라도 체육시설(골프장)은 존치할 필요가 있는바, 해당 부지를 체육시설(골프장)으로 유지함으로써 얻을 공익이 그로 인하여 청구인이 입을 불이익보다 현저히 적다고 볼 수 없는 점, ⑧ 그 밖에 이 사건 통보를 함에 있어 정당성과 객관성을 결여하였다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 통보가 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 보기 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 통보는, 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 고려 대상에서 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여되는 등 형량에 하자가 있는 위법한 처분에 해당하지 않는다.
3) 결론
이상과 같이 청구인 주장은 모두 이유 없으므로, 이 사건 심판 청구를 기각하여 주기 바란다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “도시ㆍ군계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군(광역시의 관할 구역에 있는 군은 제외한다. 이하 같다)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획으로 구분한다.
3. “도시ㆍ군기본계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시ㆍ군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다.
4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.
가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획
나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획
라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획
마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획
바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획
5. “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다.
제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다.
제25조(도시ㆍ군관리계획의 입안) ① 도시ㆍ군관리계획은 광역도시계획과 도시ㆍ군기본계획에 부합되어야 한다.
③ 도시ㆍ군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농ㆍ산ㆍ어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다.
제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.
1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항
2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항
3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항
가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구
나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구
② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다.
③ 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시ㆍ군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다.
④ 제1항제3호에 따른 개발진흥지구의 지정 제안을 위하여 충족하여야 할 지구의 규모, 용도지역 등의 요건은 대통령령으로 정한다.
⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시ㆍ군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.
② 국토교통부장관이나 도지사는 제24조제5항 및 제6항에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 주민의 의견 청취 기한을 밝혀 도시ㆍ군관리계획안을 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여야 한다.
③ 제2항에 따라 도시ㆍ군관리계획안을 받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 명시된 기한까지 그 도시ㆍ군관리계획안에 대한 주민의 의견을 들어 그 결과를 국토교통부장관이나 도지사에게 제출하여야 한다.
④ 제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
⑤ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다.
⑥ 국토교통부장관이나 도지사가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 듣는 경우에는 제2항과 제3항을 준용한다. 이 경우 “주민”은 “지방의회”로 본다.
⑦ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 들으려면 의견 제시 기한을 밝혀 도시ㆍ군관리계획안을 송부하여야 한다. 이 경우 해당 지방의회는 명시된 기한까지 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다.
제29조(도시ㆍ군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다.
1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획
2. 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시ㆍ군관리계획[해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경우에 한정한다]
제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다.
⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “시ㆍ도지사”는 “시장 또는 군수”로, “시ㆍ도도시계획위원회”는 “제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회”로, “「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회”는 “「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회”로, “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사”는 “시장 또는 군수”로 본다.
제36조(용도지역의 지정) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.
2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.
다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역
제139조(권한의 위임 및 위탁) ① 이 법에 따른 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 권한은 그 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 위임할 수 있으며, 시ㆍ도지사는 국토교통부장관의 승인을 받아 그 위임받은 권한을 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 재위임할 수 있다.
② 이 법에 따른 시ㆍ도지사의 권한은 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다. 이 경우 시ㆍ도지사는 권한의 위임사실을 국토교통부장관에게 보고하여야 한다.
③ 제1항이나 제2항에 따라 권한이 위임되거나 재위임된 경우 그 위임되거나 재위임된 사항 중 다음 각 호의 사항에 대하여는 그 위임 또는 재위임받은 기관이 속하는 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의 또는 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 의하여 시ㆍ군ㆍ구에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 하며, 해당 지방의회의 의견을 들어야 하는 사항에 대하여는 그 위임 또는 재위임받은 기관이 속하는 지방자치단체의 의회의 의견을 들어야 한다.
1. 중앙도시계획위원회ㆍ지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항
【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】
제19조의2(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 법 제26조제1항제3호가목에서 “대통령령으로 정하는 개발진흥지구”란 제31조제2항제8호나목에 따른 산업ㆍ유통개발진흥지구를 말한다.
② 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의 대상 토지 면적에서 국ㆍ공유지는 제외한다.
1. 법 제26조제1항제1호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 5분의 4 이상
2. 법 제26조제1항제2호 및 제3호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 3분의 2 이상
⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 도시ㆍ군관리계획 입안 제안의 세부적인 절차는 국토교통부장관이 정하여 고시한다.
제20조(제안서의 처리절차) ①법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획입안의 제안을 받은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제안일부터 45일 이내에 도시ㆍ군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다.
②국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다.
③국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영하는 경우에는 제안서에 첨부된 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 도시ㆍ군관리계획의 입안에 활용할 수 있다.
【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙】
제2조(공공시설) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제4조제2호에서 "국토교통부령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
1. 공공필요성이 인정되는 체육시설 중 운동장
2. 장사시설 중 화장장ㆍ공동묘지ㆍ봉안시설(자연장지 또는 장례식장에 화장장ㆍ공동묘지ㆍ봉안시설 중 한 가지 이상의 시설을 같이 설치하는 경우를 포함한다)
제2조의2(주민과 지방의회의 의견 청취) 영 제22조제7항제3호너목에서 “국토교통부령으로 정하는 시설”이란 제2조제1호 및 제2호의 시설을 말한다.
【도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙】
제157조(폐기물처리 및 재활용시설의 결정기준) 폐기물처리 및 재활용시설의 결정기준은 다음 각 호와 같다.
5. 매립의 방법으로 처리하는 시설은 지형상 저지대ㆍ저습지ㆍ협곡ㆍ계곡ㆍ공유수면매립예정지 등에 설치하여야 하며, 매립후의 토지이용계획을 미리 고려할 것
【경기도 사무위임 조례】
제9조(위임사무) ② 도지사가 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. 다만, ○○경제○○구역 내에서 발생하는 사무로서 제3항 별표 3에 따라 ○○경제○○구역청장에게 위임하는 사무는 제외한다.
[별표 2]
시장ㆍ군수에게 위임하는 사무(제9조제2항 관련)
□ 도시주택실
【행정절차법】
제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.
1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우
2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우
3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.
【행정절차법 시행령】
제14조의2(처분의 이유제시) 행정청은 법 제23조의 규정에 의하여 처분의 이유를 제시하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다.
【민원 처리에 관한 법률】
제27조(처리결과의 통지) ① 행정기관의 장은 접수된 민원에 대한 처리를 완료한 때에는 그 결과를 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 기타민원의 경우와 통지에 신속을 요하거나 민원인이 요청하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 구술 또는 전화로 통지할 수 있다.
② 행정기관의 장은 제1항에 따라 민원의 처리결과를 통지할 때에 민원의 내용을 거부하는 경우에는 거부 이유와 구제절차를 함께 통지하여야 한다.
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 경기도 제2청 고시 제2005-0000호 고시문, 2030년 ○○ 군기본계획, ○○ 체육시설 폐지 결정(변경)(안) 및 주민제안도서, 폐골프장 사진, 환경부 공문, 폐기물처분시설 인ㆍ허가 지연사례 및 협조사항, 군계획위원회 녹취록, ○○군 군계획위원회 군관리계획 결정 주민 제안에 따른 입안 여부 자문, 2020년 제3회 ○○군 군계획위원회 개최결과보고, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 경기도지사는 2005. 2. 21. ○○○ 제2청 고시 제2005-0000호로 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○리 산00-2번지1)일원 227,472㎡에 대하여 체육시설(대중 골프장)로 군계획시설 결정고시를 하였고, 위 토지는 골프장(노○○CC)으로 이용되다가 운영주체의 사업폐지로 방치되었다.
나) 청구인은 일반폐기물 수집 및 운반업 및 중간처리업, 최종처리업 등을 영위하는 법인으로서 2018년 7월경 ○○군 ○○읍 ○○리 000번지 외 3필지10)의 소유권을 취득하고, 2020. 10. 27. 같은 리 121-7번지를 포함하여 이 일대 면적 227,818㎡의 토지에 대하여 ○○ 군관리계획(체육시설: 골프장) 폐지 결정(변경) 입안의 제안을 하였다.
다) 경기도지사는 2019. 8. 27. 피청구인이 승인 신청한 「2030년 ○○ 군기본계획 수립(안)」에 대하여 승인하였고, 피청구인은 2019. 10. 16. ○○군 공고 제2019-0000호로 ‘2030년 ○○군기본계획’을 공고하였다.
다) 피청구인은 2020. 11. 12. 이 사건 입안제안에 대하여 경기도지사 및 관련 부서에 협의를 요청하고, 같은 해 12. 18. ○○군 군계획위원회 개최 절차를 거쳐, 2021. 1. 6. 이 사건 입안 제안에 대하여 ‘2030년 ○○ 군기본계획’의 설정 및 계획 방향성에 부합하지 않는다는 등의 사유로 국토계획법 제26조제2항 및 「민원 처리에 관한 법률」 제27조에 따라 청구인에게 입안제안 거부처분을 하였다.
피청구인의 이 사건 입안 제안에 대한 처분서 기재 구체적 거부사유는 다음과 같다.
2) 국토계획법 제24조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하‘시장 등’이라 한다)는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 하고, 같은 법 제26조제1항 및 같은 법 시행령 제20조제2항에 의하면 주민(이해관계자를 포함한다)은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항(1호) 등에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.
국토계획법 제26조제1항에 의하면 주민은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 등에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 같은 법 시행령 제20조제1항에 의하면 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획입안의 제안을 받은 시장 등은 제안일부터 45일 이내에 도시ㆍ군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있으며, 시장 등은 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다.
국토계획법 제29조제1항에 의하면 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정하고, 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다.
3) 청구인은, 이 사건 처분 사유에서 ‘2030년 ○○ 군기본계획’과의 설정 및 계획방향성과 불부합이라고 되어 있으나 구체적으로 2030년 ○○ 군기본계획 중 어느 부분에서 설정 및 계획 방향성이 부합하지 않는지에 대해서는 아무런 구체적인 이유를 제시하지 않는 등 절차적 위법이 있고, 실체적 측면에서도 체육시설(대중골프장)이 장기간 방치되어 있고 운영에 부적합한 관계로 공익상의 존치 필요성이 없고, 골프장은 국토계획법령상 지방의회의 의견청취 대상이 아님에도 ○○군의회의 반대입장 표명을 처분사유로 제시하였으며, 지역 및 주민 간 갈등이 예상된다는 이유만으로 법령에 근거 없이 입안 제안을 거부하는 것은 위법하고, 유네스코 인증은 국내법적 규제가 아니고 체육시설을 폐지하는 것은 주민의 쾌적한 생활환경유지와 관계없는 등 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않고 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다는 취지로 주장한다.
가) 이 사건 처분의 절차적 위반 여부
「행정절차법」 제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 그러므로 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서, 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도, 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두65718 판결).
피청구인은 청구인의 이 사건 입안제안에 대하여 국토계획법 제26조제2항 및 「민원 처리에 관한 법률」 제27조 규정에 따라 미반영 사유를 제시하며 군관리계획 입안에 미반영 통보를 함으로써 이 사건 처분의 근거와 이유를 제시하였다.
이에 대하여 청구인은 처분 사유 중 무엇이 2030년 ○○ 군기본계획에 부합하지 않는지에 관한 구체적인 이유 제시를 누락하였다고 주장한다. 이 사건 처분서에 ‘2030년 ○○ 군기본계획’과의 설정 및 계획 방향성과 불부합으로만 기재되어 있어 구체적이지 못한 점은 없지 않으나, 한편 ‘2030년 ○○ 군기본계획’ 3장 ‘도시미래상 설정’에서 도시 계획목표를 ‘대한민국 통일 심장 한반도의 통일 중심도시’로 정하고 구체적인 4대 목표로서 통일교류 협력도시, 친환경 건강도시, 안전한 경제도시, 역사ㆍ문화 관광도시를 제시하고 있음을 확인할 수 있다. 또한 피청구인이 이 사건 입안 제안을 ○○군 군계획위원회에 상정하고, 청구인 측으로 하여금 2020년 제3회 ○○군 군계획위원회에 참석하여 의견을 제시하도록 하고 위원들의 질문에 답하도록 한 사정을 보태어 보면, 청구인이 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없는 것으로 보인다. 따라서 이 사건 처분이 절차적 위반이 있다는 청구인의 주장은 이유가 없다.
나) 이 사건 처분의 재량권 일탈ㆍ남용 여부
국토계획법 제26조제1항은 주민은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 등에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 도시ㆍ군관리계획은 행정계획에 해당하고, 도시ㆍ군관리계획의 입안의 제안에 대한 반영여부의 결정은 입안권자의 재량행위에 속한다고 할 것이다.
한편 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계 법령에서 추상적인 행정목표와 절차가 규정되어 있을 뿐 행정계획이 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로 행정주체는 구체적인 행정계획의 입안ㆍ결정에 관하여 광범위한 형성의 재량을 가진다. 다만 그러한 형성의 재량은 무제한적인 것이 아니라, 관련되는 제반 공익과 사익을 비교ㆍ형량하여야 한다는 제한이 있다. 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정할 때 이러한 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우, 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 보아야 한다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조).
어떤 개발사업이 ‘자연환경ㆍ생활환경에 미치는 영향’과 같이 장래에 발생한 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 한다. 그리고 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 또한 이때 해당 개발사업 자체가 독자적으로 생활환경과 자연환경에 미칠 수 있는 영향을 분리하여 심사대상으로 삼을 것이 아니라, 기존의 주변 생활환경과 자연환경 상태를 기반으로 그에 더하여 해당 개발사업까지 실현될 경우 주변 환경에 총량적, 누적적으로 어떠한 악영향을 초래할 우려가 있는지를 심사대상으로 삼아야 한다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2020두36007 판결, 대법원 2020. 9. 3. 선고 2020두34346 판결 참조).
위 인정사실 및 다음과 같은 사정들을 관련 법리에 비추어 살펴보면, 청구인의 이 사건 입안 제안을 거부한 이 사건 처분이 처분사유가 부존재한다거나 정당성과 객관성을 결여하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 단정하기 어렵다.
(1) 국토계획법 제36조제1항제2호다목에 의하면, ‘계획관리지역’이란 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역을 말하는데, 이 사건 토지는 국토계획법에 따른 계획관리지역으로 지정되어 있으면서 골프장으로 이용되어 왔고 가축사육제한구역 및 배출시설설치제한지역(○○강유역) 등으로 지정되어 있으므로, 지정 후의 사정변경으로 인하여 골프장 및 숲과 녹지가 이미 복구 불가능할 정도로 훼손되어 더 이상 기존 계획제한을 유지할 필요를 인정하기 어렵다고 볼만한 특별한 사정이 없는 한, 현 상태로의 자연환경을 보전할 필요가 여전히 높다고 보아 이 사건 토지 위에 폐기물매립장을 설치하고자 하는 도시ㆍ군관리계획의 입안을 거부한 피청구인의 재량적 판단은 폭넓게 존중되어야 한다.
(2) 피청구인은 ‘2030년 ○○ 군기본계획’ 3장 ‘도시미래상 설정’에서 도시 계획목표를 ‘대한민국 통일 심장 한반도의 통일 중심도시’로 정하고 구체적인 4대 목표로서 통일교류 협력도시, 친환경 건강도시, 안전한 경제도시, 역사ㆍ문화 관광도시를 제시하고 있음은 앞서 살핀 바와 같고, 청구인이 이 사건 토지 위에 폐기물매립장을 설치하고자 하는 도시ㆍ군관리계획의 입안 제안과 피청구인의 위‘2030년 ○○ 군기본계획’상의 도시계획목표와는 일부 부합한다고 보기 어려워 보인다.
(3) 이 사건 토지는 2005. 2. 21. 경기도지사가 체육시설(대중골프장)로 군 계획시설 결정 고시를 한 후 골프장으로 이용되어 오다가 현재는 운영주체의 사업폐지로 방치된 상태이기는 하나, 피청구인은 청구인의 이 사건 입안 제안 대하여 이 사건 토지가 계획관리지역으로 지정되어 있고 군 기본계획에서 정한 도시계획의 목표 등을 고려하여 이 사건 토지 위에 폐기물매립장의 설치를 위한 체육시설의 폐지보다 그 존치의 필요성이 높다고 판단한 것으로 보인다.
(4) 국토계획법 제25조제5항에 의하면 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 일정 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 듣도록 의무화 되어 있으므로 그 시설들에 대하여는 지방의회 의견의 청취가 필수적이나, 이에 해당하지 않는 시설이라 하더라도 도시ㆍ군관리계획을 입안함에 있어 지방의회의 의견을 청취하는 것이 금지되어 있는 것은 아니고 오히려 도시ㆍ군의 다양한 의견을 수렴하기 위하여 그 지역의 대의기관인 지방의회의 의견을 청취하고 그 의견을 도시ㆍ군관리계획의 입안에 참고하는 것은 타당하다 할 것이다.
(5) 또한 기록에 의하면 이 사건 입안 제안과 관련하여 지역 및 주민 간에 찬ㆍ반 양론의 입장이 첨예하게 대립되고 있는 것으로 보이고, 피청구인이 위와 같은 지역 및 주민 간 갈등, 집단민원이 예상된다는 사유만으로 군관리계획 입안에 미반영 통보를 한 것이 아니라 여러 미반영 사유의 하나로 제시한 것으로서 이를 두고 이 사건 처분 전체에 위법이 있다고 보기는 어렵다.
(6) ○○군 전 지역은 2019. 6. 유네스코 ○○강 생물권보전지역으로 지정되었고, 이어서 2020. 7. 7. ○○강 일대가 유네스코 세계지질공원으로 승인되었으며, 동아시아 최초의 아슐리안형 주먹도끼 ○○리 유적이 있고 ○○ ○○리 환경생태조사 결과 보호해야 하는 천연기념물의 생존이 발견되는 등 이 사건 토지 주변의 일대는 자연환경의 보전과 역사유적지 보존의 가치가 높은 지역으로 보인다.
(7) 이 사건 토지로부터 4km 이내에 인구밀집지역인 ○○읍이 위치하고 있고, 그 보다 더 가까운 거리에 ○○리 김치마을 및 ○○초등학교가 위치하고 있으며, 특히 ○○강 유역은 이 사건 토지로부터 불과 약 2km 정도밖에 떨어지지 아니하여 추후 이 사건 토지 위에 폐기물매립장이 설치될 경우 지역주민의 보건 및 쾌적한 생활환경 유지 등에 영향을 미칠 것으로 보인다.
(8) 또한 청구인은 일반폐기물을 처리하는 법인으로서 이 사건 토지가 국토계획법에 따른 계획관리지역으로 지정되어 있으면서 골프장으로 이용되어 왔고 가축사육제한구역 및 배출시설설치제한지역(○○강유역) 등으로 지정되어 있는 현황을 인식하고 2018. 7. 12. 이 사건 토지를 취득한 것으로 보인다.
다) 한편, 청구인은 현장조사 등을 요구하는 증거조사를 신청하였으나, 이 사건은 청구인 및 피청구인이 제출한 서면과 「행정심판법」 제35조(증거서류 등의 제출)에 의해 확보한 증거서류 등으로 심리가 가능하여 청구인이 신청한 증거조사는 받아들이지 않기로 한다.
4. 결 론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
【각주】
1) 이 토지는 2018. 4. 17. ○○리 산00-1번지로 합병되어 말소되었고, 같은 리 산00-1번지는 같은 해 4. 23. 같은 리 000-5으로 등록전환되어 말소되었다.
3) 국토계획법 제2조 제6호의 기반시설 중 공공ㆍ문화체육시설이 단순 ‘체육시설’에서 ‘공공필요성이 인정되는 체육시설’로 개정됨에 따라, 모든 골프장이 도시계획시설로 인정되지는 않게 되었다.
4) 실제로, 이 사건 골프장은 지대가 험악하고, 중간에 국유림이 끼어 있어 코스가 기이하게 꺾여있는 바람에 시야가 트여 있지 않아, 앞 팀과 뒤 팀을 볼 수 없어 골프공에 서로 맞는 사고가 빈번하였다.
6) 골프를 치는 것이 군대에서 고되기로 유명한 유격훈련을 받는 것과 마찬가지로 힘들다는 뜻이다.
8) 제48조(행정지도의 원칙) ① 행정지도는 그 목적 달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 행정지도의 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 아니 된다.
9) 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제99조 본문을 보면, 「이 절에서 “체육시설”이란 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」에서 정하는 체육시설로서 다음 각 호의 시설을 말한다. 」라고 규정하고 있다. 그러나 위 규정 각 호 어디에도 “사인이 소유하는 체육시설”은 규정되어 있지 않다.
10) ○○읍 ○○리 000, 같은 리 000-2, 같은 리 000-6, 같은 리 000-8