직권 거주불명등록 취소청구 등
【재결요지】
사건 2018경기행심1687 직권 거주불명등록 취소청구 등
재결일자 2019. 1. 7.
이 유
1. 사건개요
청구인은 2016. 4. 27. ○○시 ○○로1○○번길 5○(이하‘이 사건 주소지’라 한다)로 전입신고를 하였던 자인데, 피청구인은 2018. 4. 6. 거주불명등록 의뢰서를 접수하여 「주민등록법」 제20조에 따라 사실 조사한 후 청구인에게 4. 17. 최고장 발송, 4. 25. 최고 공고하였으나 청구인이 기간 내에 신고를 하지 아니하자, 2018. 5. 3. 청구인에 대하여 무단전출거주불명등록처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 이 건 처분에 이르게 된 경위
피청구인은 2018. 4.경“경기도 ○○시 ○○구 ○○동 3○○-1○번지”부동산 소유자이면서 임대인인 오○○의 청구인에 대한 주민등록 거주불명 등록 신고를 접수하였다. 피청구인은 오○○의 신고를 받아들여 2018. 5. 3. 직권거주불명 등록을 하였다. 청구인은 2018. 8.경 개인 관련 서류발급 간에 주민등록이 직권거주불명등록이 되어 있음을 알았지만, 이의신청기간 30일이 도과하여 이의신청을 하지 못하고 부득불 재등록으로 2018. 8. 27. 주민등록을 회복하였다.
2) 피청구인 주장의 요지
피청구인은 주민등록 직권 거주불명 등록은 ① 신고의무자인 임대인의 정상적인 신고를 근거로 시작되었고, ② 거주여부를 절차에 의해 확인한바, 거주하고 있지 않음을 확인하였으며, ③ 청구인이 이의를 제기했을 시 이의신청 기간이 도과되어 착오를 이유로 재등록을 해주었으므로 피청구인의 처분은 정상적으로 이루어졌다고 주장하고 있다.
3) 이 건 처분의 위법성과 부당성
가) 이 건 처분으로 인해 청구인에게 피해가 발생할 수 있다.
새마을금고는 청구인이 임차인으로 전입한 2016. 4. 27. 이후인 2016. 5. 20.에 임차인인 청구인에게 통보 및 동의 없이 새마을금고에 근무하는 임대인인 소유주 오○○에게“경기도 ○○시 ○○구 ○○동 3○○-1○번지”부동산에 대하여 채권최고액 3억4천5백6십만 원의 근저당권을 설정하였다.
문제가 되는 것은 임대인인 오○○가 새마을금고에 설정해준 근저당권을 근거로 전세보증금 반환을 거부하고 있다는 것이다. 더욱이 임대인인 오○○는 임차인인 청구인의 임차 대항력과 우선변제권을 무력화시키기 위해 청구인에 대해 주민등록 거주불명 등록 신고를 하였다.
청구인은 임대인 오○○의 직권거주불명 등록 신고와 보증금 반환 거부로 인해 청구인의 신용과 명예가 훼손되고, 전세 보증금을 회수하지 못할 수도 있는 상황에 처하게 되었다. 물론 대법원 판례는 주민등록이 재등록된 경우, 회복 전까지 새로운 제3자에게는 대항할 수 없으나 주택임대차보호법 상 대항력은 유지된다고 하고 있지만(대법원 2007다54023), 청구인 입장에서는 전세 보증금 회수를 위해 피청구인의 직권 주민등록 거주불명 등록을 취소하거나 아니면 대항력과 우선변제권이 유지된다는 결정을 피청구인으로부터 받아야 한다.
나) 피청구인의 직권 거주불명등록은 부당하고 위법하다.
(1) 피청구인은 임대인인 오○○의 청구인에 대한 거주불명 등록 신고 시 사실관계를 확인하지 않았다.
신고인이 임대인이라면 피청구인은 최소 임차인인 청구인이 보증금을 반환받았고, 또한 임대인의 퇴거 요구에도 퇴거하지 않았는지 여부와 임대인이 명도소송 등의 법적인 절차를 밟았는지 여부를 확인해야 한다. 최소한 피청구인은 임대차계약서에 기재된 청구인의 전화번호로 확인했어야 한다.
신고인과 청구인간의 임대차 계약은 2018. 4. 27. 종료이나, 임대인의 통보가 없어 묵시적 갱신되었다. 이에 따라 임차계약은 법정 갱신이 되어 종료되지 않은 상태이다. 그럼에도 신고인은 청구인에게 보증금을 반환하지 않았음에도, 피청구인은 임차계약이 종료되고 거주가 이전된 것처럼 신고를 접수한 것이다.
신고인이 허위신고 시 「주민등록법」 제37조제3의2호에 의거 형사처벌의 대상으로서 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하게 되는데, 이에 따라 신고인은 「주민등록법」 제37조제3의2호에 의거 형사고발 대상이다.
(2) 직권 거주불명 등록 처리절차를 위반하였다.
청구인은 2017. 5.경부터 임차 건물에 누수로 인하여 주거생활을 할 수 없음을 신고인인 임대인에게 통보하고 수리해줄 것을 수차례 요구하였지만 지금까지 별다른 답변과 연락도 없었다. 이에 따라 청구인은 주거생활이 불가하여 부득불 가건물을 설치하고 생활하고 있는바, 이는 통장이 알고 있는 사실이다.
피청구인의 처리절차는 ① 해당지역 통장과 반장에게 조사를 지시하고, ② 통장과 반장으로부터 불거주확인서를 접수하게 되어 있으며, ③ 이때에 청구인에게 전화 등으로 연락을 하도록 되어 있고, ④ 거주불명이 사실일 경우에 청구인에게 최고하는 절차 등으로 진행한다. 그런데 피청구인은 청구인에게 전화를 한 적이 없고 청구인도 받은 적이 없다. 그리고 청구인이 엄연히 거주하고 있음에도 살지 않고 있다고 통장이 보고를 했다는 것은 믿을 수 없다.
청구인은 피청구인이 처리절차를 지키지 않고 신고인이 지역새마을금고 직원이며 주민센터와 연고가 있다는 이유로, 임대보증금을 반환하지 않으려는 악의를 가진 신고인의 허위신고를 묵인하고, 행정절차를 형식적으로 진행하였다는 합리적인 의심을 할 수밖에 없다.
(3) 소결론
위 사항들을 종합해보면, 청구인의 주민등록이 직권 거주불명으로 등록되어야 할 아무런 이유도 없다. 피청구인이 최소한의 절차를 준수하였더라면 청구인이 피해를 보는 이번 사건이 발생하지 않았을 것이다. 청구인은 피청구인에게 민원과 내용증명으로 직권 처분을 취소해 줄 것을 협조하고, 신고자와 이해관계자에게도 이번 일이 원만하게 해결될 수 있도록 협조하는 내용증명을 발송하였으나 이에 대한 답변이 전혀 없다. 오히려 피청구인은 자기들의 잘못은 없으니 스스로 해결할 방법은 강구하지 않고, 행정심판을 청구하라는 말만 하면서 청구인을 분노케 하고 있다.
【보충서면 1】
4) 청구인 반론
가) 청구인은 신고의무대상자가 아니다.
피청구인은 청구인에 대하여 신고의무자라고 주장하였다. 그러나 청구인에 대해 직권 거주불명 등록 의뢰를 한 자는 임대인이었고, 이에 대해 동의를 해준 것은 피청구인이다. 청구인은 거주를 옮긴 적이 없다. 임차건물에 누수가 발생하여 거주가 불가능한 상태임에도 임대인이 수리를 해주지 않아 피신해 있으면서 임대인에게 수리를 요구하고 있는 상태인데, 피청구인이 이를 주민등록사항에 변경이 발생한 것이라고 임의로 판단하여 조치한 것이다. 다른 사람도 아닌 같은 건물 2층에 거주하고 있고, 수리의무가 있는 임대인이 신고한 것임에도, 사람이 거주할 수 없는 상태가 되었다면 당연히 그 사유를 확인하여 임차인에게 연락하여 실제 거주여부를 확인하여야 할 것이다. 그런데 피청구인이 청구인을 신고의무자라고 임의 판단하고 조치한 것은 개인간 분쟁에 공권력을 악용하여 임대인의 편을 들어 무단으로 직권거주불명 등록처분을 한 것이므로 범죄행위라 할 것이다.
나) 이 사건은 피청구인의 사실 조사 대상이 아니다.
앞에서 청구인이 주민등록사항을 변경한 것이 아니라 임대인의 수리거부로 이 사건 건물에 거주할 수 없어 임대인에게 수리를 요구하고 누수로부터 피해를 방지하기 위해 다양한 방법을 사용하고 있는 상태였으므로 신고의무대상자가 아니라는 것을 입증하였다. 따라서 청구인은 신고의무대상자가 아니므로 사실조사대상도 아니다.
더욱이 이 사건은 피청구인이 사실조사의 근거로 삼고 있는 「주민등록법」 제20조(사실조사와 직권조치)제1항제3호“신고된 내용이 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때”에 해당하지 않는다는 것이다. 피청구인 주장에 의하면 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유는 임대인이 신고하였고 담당자가 거주하지 않음을 확인하였다는 것밖에 없다. 그러므로 피청구인의 주장은 상당한 이유가 되지 못한다. 상당한 이유가 되려면 청구인이 이미 주장하였지만, 임대인 신고와 관련하여 ① 임대차계약 종결 여부 ② 임대차보증금을 임차인에게 상환 여부 ③ 임차건물이 거주하지 못할 정도로 누수와 곰팡이가 핀 이유 등을 확인해야 하고, 또한 지역주민들을 가장 잘 알고 있는 통ㆍ반장에게 거주여부를 확인해야 하며 확인된 임차인의 전화번호로 연락해야 한다.
아울러 같은 법 제20조제5항에는 사실조사 외에도 공부상의 근거 또는 통장의 확인에 따라 거주불명등록을 하여야 한다고 되어 있는데, 이는 피청구인이 상당한 이유가 있다고 판단하려면 통장을 통해 확인하여야 한다는 것을 의미한다. 바쁜 민원담당자가 직접 사실조사를 할 정도라면 청구인이 위에서 주장한 내용은 피청구인이 당연히 확인해야 하는 것이다. 그렇지 않다면 담당자의 사실조사는 임대인과 공모하여 직권으로 거주불명등록을 하기 위한 술수라고 볼 수밖에 없다.
다) 피청구인은 사실조사에 대해 허위의 진술을 하였다.
피청구인은 통장의 조사는 전입신고 사후조사이며, 건물소유주의 신고에 의한 주민등록 거주불명등록과 같은 직권조치는 담당공무원이 직접 현장에 방문하여 사실조사를 하게 된다고 하였는데, 이는 허위이다. 왜냐하면 같은 법 제20조제5항에는 명백하게 사실조사와 아울러 공부상의 근거 또는 통장의 확인에 따라 거주불명등록을 하여야 한다고 명시하고 있다. 피청구인은 공부상 근거인 임대차계약도 확인하지 않았고, 법에 나와 있는 통장을 통한 확인도 하지 않았다.
그리고 피청구인은 건물 소유주의 신고에 의할 때에는 담당공무원이 해야 한다고 했는데 이에 대한 법적 근거는 없다. 설사 근거가 있다고 하여도 법의 취지는 건물소유주는 임대차계약 및 소유권 이전 계약과 직접적인 이해관계자이므로 담당자가 이를 직접 확인해야 한다는 취지일 것이다. 그런데 피청구인은 이러한 중요한 내용은 모두 생략하고 담당자가 확인한다는 사실만 내세워 처분의 하자를 은폐하려 하고 있다.
라) 선량한 관리자의 의무를 위반하였다.
피청구인은 국민의 공복으로서 「행정절차법」 제4조 신의성실 및 신뢰보호, 제5조 투명성에 근거하여 근무에 임하여야 한다. 피청구인의 의무위반은, ① 피청구인은 스스로 건물소유주에 의한 신고였다고 하면서도 임차인의 이익을 현저히 해칠 우려가 있음에도 이를 무시하고 임대차계약과 거주 흔적이 없는 이유에 대해 전혀 확인하지 않았다. 이를 보면 피청구인은 요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 경우에는 신고인에게 보완을 요구하도록 되어 있는 「행정절차법」 제40조제3항을 준수하지 않은 것이다.
② 피청구인은 최초 사실조사 시 거주의 흔적이 없었다고 하였지만, 임대인이 수리를 해주지 않아 거주의 어려움이 있었고, 거주하고 있다는 청구인의 주장을 받아들여 재등록을 해주었다. 이는 애초에 피청구인이 해야 할 역할을 못했음을 보여주는 것이다. 그럼에도 피청구인은 직권거주불명 등록처분을 취소하지 않고 청구인의 잘못이라는 이유로 재등록을 해주었다. 이는 명백히 피청구인의 처분에 잘못이 있으므로 「행정절차법」 제25조에 의거하여 지체 없이 처분을 정정했어야 한다.
③ 피청구인은 행정안전부의 사례집을 근거로 유선통화를 하지 않은 것은 절차상 하자가 아니라는 주장을 하였는데, 이는 피청구인 스스로 확인의무를 다하지 않았음을 인정하는 것이다. 행정안전부 사례는 신고의무자가 아닌 청구인에게는 적용되지 않으며, 상당한 이유가 있는 사건에만 해당하는 것이다. 그러나 청구인 사건의 경우에는 명백하게 임대차 관계만 확인하면 신고 의도를 알 수 있는 것이고 이에 따라 반드시 임차인에게 확인이 필요한 것임에도, 피청구인은 신고자와의 인맥을 빌미로 이 모든 것을 위반해놓고도 유선통화가 필요없다고 하는 것은 공직자의 자세를 유기한 것이다.
【보충서면 2】
5) 청구인 반론 요지
청구인은 피청구인 처분의 부당성과 위법성에 대하여 청구서와 보충서면에서 법적 근거와 증거로써 입증하였다. 이를 요약하면,
① 피청구인은 신고자인 임대인에게 거주하지 않은 이유에 대하여 사실확인을 하지 않았다. 통상적으로 현장에 하지 않는 담당자가 적어도 현장까지 갈 정도로 성의가 있었다면 집이 비어있게 된 경위를 확인했어야 한다. 특히 누수로 인해 곰팡이가 생기고 습기로 인해 가재도구를 옮겨놓아야 할 상태였다면 더욱 그러할 것이다.
우선적으로 피청구인은 임대차계약이 종료되었으며 보증금을 반환받았는지의 여부를 확인했어야 한다. 아울러 이로써 임차인이 이사를 갔으며 그에 따른 주소 이전의 여부를 확인했어야 한다. 사실확인 결과, 청구인이 임대차보증금을 반환받았고 이미 이사를 한 상태였다면 당연히 청구인이 직권으로 거주불명등록을 하였더라도 청구인은 이에 대해 어떠한 이의제기도 하지 못할 것이다.
그러나 임대차계약이 유지된 상태에서 임차인이 집을 비웠다는 사실을 확인했다면, 피청구인은 임대인에게 임차인과 연락이 되는지를 물어보고 담당자가 직접 청구인에게 연락을 시도했어야 하며, 만약 연락이 닿지 않았다면 경찰에 행방불명 신고를 하는 것이 정상적인 절차이다.
그런데 피청구인은 사유확인은 물론 상황파악을 위해 청구인에게 전화연락뿐만 아니라 최소한의 노력조차 하지 않았다. 오히려 피청구인이 청구인에게 전화를 하지 않았다는 것이 절차상 하자가 있다고 보기 어렵고, 이 사건은 사실조사대상이 아니라면서 청구인을 신고의무 대상자라고 허위진술하고 있다.
이는 담당자가 신고를 한 임대인과의 사적인 인연을 이유로, 임대인의 허위신고를 묵인하고 임대인의 청탁을 받고 모의한 것이므로 공직자의 직무를 유기한 범죄행위를 저지른 것이다.
② 피청구인은 직권 거주불명등록 처리절차 하자와 임대인과 모의한 범죄사실을 숨기기 위해 허위사실을 주장하였다. 피청구인의 허위주장을 살펴보면, 청구인을 신고의무자라고 하고, 이 사건은 사실조사 대상이 아니라고 하며, 통장의 조사대상도 아니라고 하였다. 더욱이 건물소유주가 신고할 때는 담당공무원이 해야 한다고만 하고 무엇을 확인해야 하는지에 대해서는 누락하였다.
6) 결론
청구인이 신고자인 임대인에게 임대차계약의 해지를 통보하고 전세보증금 반환을 요구하는 내용증명을 발송하였고, 2018. 9. 29.부로 기간이 만료되었음에도 임대인은 전세보증금 반환에 대해 일절 답변을 거부하고 있다.
상황이 이렇다면 피청구인은 청구인에게 사인간 임대차계약의 문제로 주민등록 거주불명 내역의 삭제를 요청하고 있다고 청구의 취지를 왜곡하고 폄하할 것이 아니라, 적어도 청구인이 전세보증금을 반환받는 데 지장이 있을 수 있는 대항력과 우선변제권에 대해 유효하다는 공식적인 답변을 주어야 할 것이다.
이번 일의 처리결과에 따른 최대 피해자는 임대인의 근저당 설정으로 인해 전세보증금을 반환받지 못할 수도 있는 청구인이라는 사실을 간과해서는 안 될 것이다. 만약 피청구인이 이러한 임차인의 입장을 고려하여 업무처리를 했다면 청구인이 피청구인의 처분 자체를 취소해 달라는 청구 또한 하지 않았을 것이다.
청구인은 전세보증금만 반환된다면 허위신고를 한 임대인과 이에 동조한 피청구인 담당자를 형사고발하고 싶은 감정을 자제하고 모든 일을 없던 것으로 하고 싶다. 사람이 하는 일이기에 업무처리과정에 있어서 착오를 이해되는 점도 있고, 또한 청구인 스스로도 법적인 분쟁으로 상황을 복잡하게 만들고 싶지 않기 때문이다.
부디 청구인의 어려움과 억울한 상황을 고려하여 올바른 판단을 내려주기 바란다.
나. 피청구인 주장
1) 이 사건 처분의 개요
가) 청구인은 2016. 4. 27. 경기도 ○○시 ○○로1○○번길 5○(○○동)에 전입신고한 자로,
나) 2018. 4. 6. 집주인인 건물 소유주(오OO)가 방문하여 청구인이 2017년부터 거주하고 있지 않음을 사유로 주민등록 직권거주불명등록 의뢰하였다. 이에 「주민등록법」 제20조에 의거 담당자가 현장 방문하여 사실조사한 결과, 거주하지 않음이 확인되었고 다녀갔다는 내용의 방문증을 부착하였으나 아무런 회신이 없었다.
다) 이에 피청구인은 위반 사항에 대한 행정처분 절차를 진행하기 위하여 「주민등록법」 제20조 및 같은 법 시행령 제28조에 따라 청구인이 신고사항을 신고할 것을 최고하였다.
라) 그러나 폐문부재의 사유로 등기우편이 반송(방문 2회)되었고, 이에 따라 최고공고(2018. 4. 25. ~ 2018. 5. 2.)하였으나 신고가 없어 2018. 5. 3. 직권조치(주민등록 거주불명등록) 하였고, 직권조치 통지서 또한 반송되어 「주민등록법」 제20조에 의거하여 직권조치 공고하였다.
마) 2018. 8. 14. 청구인은 동일 주소지로 재등록 요청하였고, 2018. 8. 14. 당일 관계 공무원 동행하여 해당 주소지를 방문하였으나 누수로 인하여 천장 벽지가 다 떨어지고 집 전체에 곰팡이가 생겨있었으며 가재도구가 없는 등 숙식의 흔적이 없고 생활이 불가능하다고 판단되어 재등록 어려움을 안내하였다.
바) 청구인은 그동안 집주인인 건물 소유주에게 2017. 5.부터 본 임차 건물지에 누수로 인하여 주거생활을 할 수 없음을 통보하고 수리해 줄 것을 수차례 이야기 하였으나, 지금까지 별다른 답변과 연락이 없어 임대차계약의 연장 의지가 없다는 내용의 내용증명을 보냈다고 하였다.
사) 이후 청구인과 함께 2018. 8. 16. 및 2018. 8. 27. 두 차례에 걸쳐 현지에 재출장하여 확인한바, 실내 천장 등 내부 수리는 되어있지 않았으나 실내에 모기장이 설치되어 있고 이불이 놓여 있었으며 라면과 전기주전자 등 숙식의 흔적이 있어 「주민등록법 시행령」 제32조에 따라 2018. 8. 27. 재등록 처리하였다.
2) 처분의 적법ㆍ타당성
가) 청구인은 2018. 4. 9. 담당자 방문, 2018. 4. 17. 최고장 발송, 2018. 5. 3. 직권조치 통지서 발송 등 수차례 행정처분될 것을 예고하였으나 신고의 의무를 다하지 않았고,
나) 담당자 방문 당시 공간이 비어 있었으며 천장의 누수와 가재도구도 없고, 숙식의 흔적도 없었기에 「주민등록법」 제20조에 의거 정해진 절차에 따라 직권조치하였다.
다) 신고의무자는 주민등록신고사항에 대하여 변경사항이 발생할 시 일정 시일 내에 사실과 일치되도록 신고하여야 하며, 신고 의무자가 신고할 사항을 신고하지 아니하였을 경우 피청구인은 불이행 사항에 대하여 직권조치 할 수 있다. 따라서 청구인에 대하여 주민등록 거주불명등록은 적법ㆍ타당한 처분이다.
3) 청구인 주장의 부당성
가) 임대차계약 사실관계를 파악 안했다는 주장
(1) 주민등록 직권 거주불명 등록 의뢰는 건물 소유주, 임차인, 이해관계인 등이 신청할 수 있으며, 피청구인은 의뢰 신청에 따라 사실조사를 할 수 있다.
(2) 주민등록 전입신고는 해당 거주지에 30일 이상 거주할 목적으로 거주지를 이동하는 경우 신고하는 것으로, 임대차계약과 관계없이 실제 거주를 한다면 수리되는 것이다. 이에 따라 주민등록 사실조사는 임대차계약 체결 여부나 명도 소송 여부를 확인할 의무가 없으며“객관적 거주사실”을 직권조치의 기준으로 하고 있어 해당 주소지에 실제 거주하여 숙식을 해결하는지를 확인하는 절차이다.
(3) 청구인은 사인 간 임대차계약 보증금으로 인하여 발생한 금전적인 문제로 직권조치가 부당하다고 주장하고 있으나, 이러한 청구인의 주장은 이유가 없다.
나) 직권조치 처리 절차를 위반했다는 주장
(1) 청구인은 직권조치 처리 절차로 통장에게 조사를 지시하고, 청구인에게 유선통화로 연락을 취해야 한다고 주장하고 있으나 통장의 조사는 전입신고 후 30일 이내에 전입신고 사후조사를 하는 것을 의미하며, 건물 소유주의 신고에 의한 주민등록 거주불명등록과 같은 직권조치의 경우 담당공무원이 직접 현장에 방문하여 사실조사를 실시하게 된다.
(2) 직권조치 처리 절차는 담당자 사실조사 이후 최고(공고), 직권조치 및 직권조치사실 통지(공고)하는 것으로 직권조치 절차 중에 피청구인은 청구인에게 서면으로 안내를 하고 있으며, 유선통화로 알려주지 않았다 하여 절차상 하자가 있었다고 보기 어려울 것이다.
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4) 결론
가) 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인은 실제 거주하지 않았음에도 사인간 임대차계약의 문제로 주민등록 거주불명 내역의 삭제를 요청하고 있으며,
나) 2018. 10. 22. 발송한 내용증명에 대한 회신 문서 또한 폐문부재의 사유로 반송되었다.
다) 이에 주민등록 거주불명등록 삭제를 요청하는 청구인의 주장은 타당하지 않으므로 행정처분의 실효성을 확보하여 준법 질서가 확립될 수 있도록 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.
【보충서면】
5) 청구인 주장의 부당성
가) 거주지를 옮긴 적이 없다는 주장
청구인은 거주지를 옮긴 적이 없다고 주장하고 있으나, 임차건물에 거주가 불가능한 상태임을 인정하고 수리를 해주지 않아 피신해 있었다고 하였다. 주민등록 사실조사는 실제 거주 여부를 확인하는 사항으로 조사 당시 거주의 흔적이 전혀 없었으며, 빈 공간인 상태로 확인되었다.
나) 청구인은 사실조사 대상이 아니라는 주장
청구인은 「주민등록법」 제20조제1항제3호“신고된 내용이 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때”에 해당하지 않으며, 상당한 이유가 되려면 임대차계약 종결 여부, 보증금 상환 여부, 누수와 곰팡이가 핀 이유 등을 확인해야 한다고 주장하고 있다.
「주민등록법」 제10조(신고사항)에 의거하여 신고사항은 거주자의 성명, 성별, 세대주와의 관계, 주소 등 변동사항을 관할하는 시장에게 신고해야 한다는 것을 의미하며 신고된 내용에 변동사항이 발생 시 주민은 신고의 의무가 있다. 이에 근거하여 청구인의 주소가 신고된 내용과 다르다는 주민(집 소유주)의 신고로 청구인은 사실조사 대상이 된 것이다.
다) 사실조사에 대한 허위 진술이라는 주장
청구인은 통장을 통하여 확인을 하지 않고, 공부상 근거인 임대차계약을 확인하지 않은 사실조사는 허위라고 주장하고 있다. 하지만 「주민등록법」 제20조제5항에 의거하여 신고의무자가 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 사실조사, 공부상의 근거 또는 통ㆍ이장의 확인에 따라 거주불명등록하여야 한다.
이는 사실조사, 공부상의 근거, 통ㆍ이장의 확인 중 하나만 충족하여도 거주불명등록될 수 있음을 의미하며, 사실조사 시 객관적인 거주 여부를 판단하여 거주하지 않을 시 거주불명등록되는 것이며 임대차계약 및 소유권 이전 계약 등을 확인할 의무가 없다. 따라서 담당자 사실조사를 통한 거주불명등록은 허위가 아니다.
라) 선량한 관리자의 의무를 위반하였다는 주장
임대차계약 관계와 거주 흔적이 없는 이유에 대해 확인을 하지 않았으니 거주불명등록에 하자가 있다고 주장하고 있다. 이는 청구인 또한 거주 흔적이 없다는 것을 인정한다고 보이며, 거주 흔적이 없고 실제 거주하지 않는다면 거주불명되는 것으로 사실조사 결과 거주하지 않음이 확인되어 거주불명등록되었으며 이는 절차상 하자가 있다고 할 수 없다. 아울러 재등록 된 것은 2018. 8. 27. 재등록 신고 당시 거주하는 것으로 판단되어 수리된 것이며, 이전부터 거주했다는 것으로 소급하여 판단하는 것은 아니다.
6) 피청구인의 반론
청구인에 대하여 2018. 4. 9. 사실조사를 실시하여 거주하지 않음을 확인하였고 방문증을 부착하였으나 회신이 없어 「주민등록법」 제20조 및 같은 법 시행령 제28조에 따라 청구인이 신고사항을 신고할 것을 최고하는 최고장을 발송하였다. 하지만 최고장은 폐문부재의 사유로 반송되었고, 이에 따라 최고 공고하였으나 신고가 없어 2018. 5. 3. 거주불명등록되었으며 이후 직권조치 통지서 또한 반송되어 「주민등록법」 제20조에 의거하여 직권조치 공고하였다. 이는 적법한 절차에 의하여 처분된 것으로 절차상 하자가 있다고 할 수 없다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
【주민등록법】
제1조(목적) 이 법은 시(특별시ㆍ광역시는 제외하고, 특별자치도는 포함한다. 이하 같다)ㆍ군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태(動態)를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적으로 한다.
제6조(대상자) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 "거주지"라 한다)를 가진 다음 각 호의 사람(이하 "주민"이라 한다)을 이 법의 규정에 따라 등록하여야 한다. 다만, 외국인은 예외로 한다.
제8조(등록의 신고주의 원칙) 주민의 등록 또는 그 등록사항의 정정, 말소 또는 거주불명 등록은 주민의 신고에 따라 한다. 다만, 이 법에 특별한 규정이 있으면 예외로 한다.
제10조(신고사항) ①주민(재외국민은 제외한다)은 다음 각 호의 사항을 해당 거주지를 관할하는 시장ㆍ군 수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.
1. 성명
2. 성별
3. 생년월일
4. 세대주와의 관계
5. 합숙하는 곳은 관리책임자
6. 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제10조제1항에 따른 등록기준지(이하 "등록기준지"라 한다)
7. 주소
8. 가족관계등록이 되어 있지 아니한 자 또는 가족관계등록의 여부가 분명하지 아니한 자는 그 사유
9. 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자는 그 국적명이나 국적의 유무
10. 거주지를 이동하는 경우에는 전입 전의 주소 또는 전입지와 해당 연월일
11. 삭제
②누구든지 제1항의 신고를 이중으로 할 수 없다.
제16조(거주지의 이동) ①하나의 세대에 속하는 자의 전원 또는 그 일부가 거주지를 이동하면 제11조나 제12조에 따른 신고의무자가 신거주지에 전입한 날부터 14일 이내에 신거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 전입신고(轉入申告)를 하여야 한다.
②신거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 전입신고를 받으면 지체 없이 전 거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 전입신고 사항을 알리고 전산조직을 이용하여 주민등록표와 관련 공부(公簿)의 이송(移送)을 요청하여야 한다.
③제2항에 따른 이송요청을 받은 전 거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장은 전출대상자(轉出對象者)가 세대원 전원이거나 세대주를 포함한 세대의 일부 전출인 경우에는 주민등록표와 관련 공부를, 세대주를 제외한 세대의 일부의 전출인 경우에는 전출자의 개인별 주민등록표와 관련 공부를 지체 없이 정리하여 신거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 전산조직을 이용하여 이송하여야 한다.
④신거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제3항에 따라 주민등록표와 관련 공부가 이송되어 오면 제1항에 따른 전입신고서와 대조ㆍ확인한 후 지체 없이 주민등록표와 관련 공부를 정리 또는 작성하여야 한다.
⑤전입신고에 관한 절차와 전입신고사항의 통보방법 등은 대통령령으로 정한다.
제20조(사실조사와 직권조치) ①시장ㆍ군수 또는 구청장은 신고의무자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하면 그 사실을 조사할 수 있다.
1. 제10조 및 제10조의2에 규정된 사항을 이 법에 규정된 기간 내에 신고하지 아니한 때
2. 제10조 및 제10조의2에 규정된 사항을 부실하게 신고한 때
3. 제10조 및 제10조의2에 규정된 사항의 신고된 내용이 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때
②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 사실조사 등을 통하여 신고의무자가 신고할 사항을 신고하지 아니하였거나 신고된 내용이 사실과 다른 것을 확인하면 일정한 기간을 정하여 신고의무자에게 사실대로 신고할 것을 최고(催告)하여야 한다. 제15조제2항에 따라 통보를 받은 때에도 또한 같다.
③시장ㆍ군수 또는 구청장은 신고의무자에게 최고할 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정한 기간을 정하여 신고할 것을 공고하여야 한다.
④제2항에 따른 최고 또는 제3항에 따른 공고를 할 때에는 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 시장ㆍ군수 또는 구청장이 주민등록을 하거나 등록사항의 정정, 말소 또는 제6항에 따른 거주불명 등록을 할 수 있다는 내용을 포함하여야 한다.
⑤시장ㆍ군수 또는 구청장은 신고의무자가 제2항 또는 제3항에 따라 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 제1항에 따른 사실조사, 공부상의 근거 또는 통장ㆍ이장의 확인에 따라 주민등록을 하거나 등록사항의 정정, 말소 또는 제6항에 따른 거주불명 등록을 하여야 한다.
⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 신고의무자가 제5항에 따른 확인 결과, 거주사실이 불분명하다고 인정되는 경우에는 그 신고의무자가 마지막으로 신고한 주소를 행정상 관리주소로 하여 거주불명 등록을 하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 거주불명 등록 후 1년이 지나고 제3항에 따른 공고를 2회 이상 하여도 신고의무자가 정당한 거주지에 재등록하지 아니한 경우에는 읍ㆍ면사무소 또는 동 주민센터의 주소를 행정상 관리주소로 하여 거주불명 등록을 할 수 있다.
⑦시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항 또는 제6항에 따라 공부상의 근거 또는 통장ㆍ이장의 확인을 받는 방법으로 직권조치를 하면 14일 이내에 그 사실을 신고의무자에게 알리고, 알릴 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다.
⑧관계 공무원은 제1항에 따른 조사를 할 때에, 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.
【주민등록법 시행령】
제27조(사실조사와 확인) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 매년 1회 이상 주민의 거주사실과 주민등록표를 대조ㆍ확인하여 법 제20조에 따른 조치를 하여야 한다.
② 법 제20조제1항에 따른 사실조사는 별지 제19호서식에 따라 하며, 이 사실조사서에는 법 제11조 또는 법 제12조에 따른 신고의무자(이하 "신고의무자"라 한다)의 확인이 있어야 한다. 다만, 신고의무자의 확인을 받을 수 없으면 이장이나 관계 공무원의 확인으로 갈음할 수 있다.
③ 법 제20조제8항에 따른 증표는 별지 제20호서식에 따른다.
제28조(최고와 공고) ① 법 제20조제2항에 따른 최고는 별지 제21호서식에 따른다.
② 법 제20조제3항에 따른 공고는 별지 제22호서식에 따른다.
③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제20조제2항에 따른 최고 사실을 휴대전화에 의한 문자전송 등의 방법으로 신고의무자에게 통보할 수 있다.
④ 제2항에 따른 공고는 읍ㆍ면사무소 또는 동 주민센터의 게시판과 인터넷 홈페이지에 게시하는 방법으로 할 수 있다.
⑤ 제1항, 제2항 및 제4항에 따른 최고 또는 공고를 하려면 7일 이상의 유예기간을 두어야 한다.
제30조(직권조치방법) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장이 법 제20조제5항에 따라 직권으로 주민등록, 등록사항 의 말소, 등록사항의 정정 또는 거주불명 등록을 한 때에는 그 주민등록표에 "직권등록", "직권말소", "직권정정" 또는 "직권거주불명등록" 등의 조치사항과 그 연월일 및 관계 공무원의 성명을 기록하여야 한다.
제31조(직권조치사실의 통지와 공고) 법 제20조제7항에 따른 통지는 별지 제23호서식에 따르고, 공고는 별지 제24호서식에 따라 읍ㆍ면 사무소 또는 동 주민센터의 게시판과 인터넷 홈페이지에 게시하는 방법으로 한다.
【행정심판법】
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다.
제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.
제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판
2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판
3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 최고장, 최고공고자명부, 직권조치통지서, 직권조치공고자명부 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 2016. 4. 27. ○○시 ○○로1○○번길 5○로 전입신고를 하였던 자인데, 피청구인이 2018. 4. 6. 이 사건 주소지 소유주의 거주불명등록 의뢰서를 접수하여 사실조사한 결과 청구인이 이 사건 주소지에 실제 거주하지 않는 사실을 확인하였다.
나) 이에 피청구인이 2018. 4. 17. 청구인에게 최고장을 발송하였으나 반송되었고, 2018. 4. 25.~2018. 5. 2. 최고 공고하였으나 청구인은 기간 내에 신고를 하지 아니하였다.
다) 피청구인은 2018. 5. 3. 청구인에 대하여 무단전출거주불명등록처분을 하였고, 같은 날 청구인에게 직권조치 통지 및 공고(기간: 2018. 5. 3.~2018. 5. 17)를 하였으나 통지서는 반송되었다.
라) 이후 청구인은 자신이 직권거주불명등록되어 있는 사실을 확인하고 2018. 8. 14. 피청구인에게 이 사건 주소지로 재등록 요청하였고, 피청구인은 8. 16., 8. 27. 현장 확인 후 2018. 8. 27. 청구인에 대하여 재등록 처리하였다.
2) 「주민등록법」 제10조제1항에 의하면, 주민(재외국민은 제외한다)은 성명, 성별, 주소 등을 해당 거주지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 하는데, 같은 법 제20조제2항 및 제3항에 의하면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 사실조사 등을 통하여 신고의무자가 신고할 사항을 신고하지 아니하였거나 신고된 내용이 사실과 다른 것을 확인하면 일정한 기간을 정하여 신고의무자에게 사실대로 신고할 것을 최고하여야 하고, 최고할 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다. 그리고 같은 법 같은 조 제5항 및 제6항에 의하면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 신고의무자가 제2항 또는 제3항에 따라 정하여진 기간에 신고하지 아니하면 제1항에 따른 사실조사, 공부상의 근거 또는 통장ㆍ이장의 확인에 따라 주민등록을 하거나 등록사항의 정정, 말소 또는 제6항에 따른 거주불명 등록을 하여야 하고, 신고의무자가 제5항에 따른 확인 결과, 거주사실이 불분명하다고 인정되는 경우에는 그 신고의무자가 마지막으로 신고한 주소를 행정상 관리주소로 하여 거주불명 등록을 하여야 한다.
3) 취소청구 부분
청구인은 피청구인이 주민등록 직권거주불명 처분을 하면서 임대차계약 사실관계를 파악하지 않았다거나 통장의 조사나 유선통지를 하지 않았다는 절차 하자를 주장한다.
하지만 주민등록법령과 행안부 질의회신 등을 종합하여 볼 때 피청구인이 거주불명 직권등록과 관련하여 임대차관계 확인이나 유선통지를 할 법률상 의무가 있다고 볼 수 없다. 피청구인은 방문, 최고장 발송, 공고 등 행정처분 예고를 하였고, 이 사건 직권조치는 「주민등록법」 제20조에 따른 것으로 처분에 절차상 하자는 발견되지 않는다.
한편 청구인이 2016. 4. 전입신고를 한 후 2016. 5. 이 사건 부동산에 근저당설정등기가 경료 되었는바, 대법원 2003. 7. 23. 선고 2003다25461 판결에 의하면 「주민등록법 시행령」 제32조(구 시행령 제29조)에 의하여 재등록이 이루어져 임차인에게 주민등록을 유지할 의사가 있었다는 것이 명백한 경우에는 소급하여 대항력이 유지되는 것이므로 청구인은 이 사건 직권거주불명 등록으로 인하여 대항력에 영향을 받지 아니한다. 그러므로 이 사건 거주불명등록 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유가 없다.
4) 확인청구 부분
청구인은 피청구인에게 임차인으로서의 대항력 및 우선변제권이 유지되고 있다는 확인을 구한다.
「행정심판법」 제2조 및 제3조에 의하면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 부작위란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하고, 이러한 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 행정심판을 청구할 수 있다.
그러나 대항력과 우선변제권은 「주택임대차보호법」이 요건을 구비한 임차인에게 당연히 부여하는 법률효과로 각각 매매, 경매 등에 있어서 양수인, 경ㆍ공매 등에 있어서 후순위 담보물권자 등과의 관계가 발생한 경우에 그 유무를 판단하면 되는 것이지, 주민등록을 관장하는 행정청에 그 확인을 할 권한이나 의무가 있는 것은 아니다. 그러므로 대항력과 우선변제권에 대한 확인은 행정심판의 대상이 되지 아니하여 청구인의 이 부분 확인을 구하는 청구는 부적법하다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구 중 대항력 및 우선변제권 확인을 구하는 청구는 부적법하고, 거주불명등록 취소를 구하는 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【이유】
지됨을 확인한다.