공유수면 원상회복 의무 면제 거부처분 취소청구
【재결요지】
사건 2019경기행심686 공유수면 원상회복 의무 면제 거부처분 취소청구
재결일자 2019. 7. 22.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2019. 4. 1. 청구인에게 한 공유수면 원상회복 의무 면제신청에 대한 회신을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 ○○시 ○○○구 ○○로 ○○○번길 ○○(●●동 ●●●●-14)에 거주하는 자이다. 피청구인은 2019. 1. 18. 청구인이 ●●동 ●●●●-14에 인접한 ●●동 □□□□-13의 일부(이하 ‘이 사건 대상지’라 한다)를 무단점유하고 있다는 이유로 공유수면 무단 점용ㆍ사용에 따른 시정명령(계고)하였다. 청구인은 2019. 3. 27. 피청구인에게 공유수면 원상회복 의무 면제신청하였고, 피청구인은 2019. 4. 1. 청구인에게 처리 불가로 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 사건의 개요
청구인이 거주하고 있는 ○○시 ○○○구 ●●동 ●●●●-14에 인접한 문제의 토지인 ●●동 □□□□-13 7,152.6㎡ 중 93.9㎡의 토지를 청구인이 무단점유하고 있다며 피청구인으로부터 ‘공유수면 무단 점용ㆍ사용에 따른 시정명령 및 공유수면 무단 점용ㆍ사용에 대한 변상금 부과’ 처분 사전 통지를 받았으나, 점유면적에 대하여 이의신청을 하여 2019. 2. 18. 점유면적을 62.9㎡로 조정 받았다.
그리고 청구인은 원상회복 시정명령 사전통지에 대하여는 2019. 3. 27. 피청구인에게 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 시행규칙 제19조제1항에 따라 공유수면 원상회복 의무 면제를 신청하였으나 피청구인은 공유수면법 시행규칙 제19조제3항에 규정된 구체적인 사유가 아닌 불분명한 사유를 열거하며 ○○○구 환경보호과-5923(2019. 4. 1.)호로 청구인에게 원상회복 의무를 면제하지 아니하는 처분을 하였다.
2) 현장에 대한 설명
가) 원상회복 의무 면제신청 시설 현황
청구인 집의 안전방범을 위해 설치한 나무문 및 집으로 진입하기 위해 진입통로에 설치한 보도블럭(2.4m×2.5m) 등 시설물 및 수목(무단점유 면적 62.9㎡ 중 일부 식재)이 있다
나) 20여년간 무사평온 점유
청구인이 현재 거주하고 있는 ●●동 ●●●●-14를 20여년 전인 1998년 매입할 당시에 동지역은 지적불부합지역으로서 이 사건 대상지 전체면적 7,152.6㎡ 중 일부분인 62.9㎡를 점유하고 있다는 사실을 모르고 20여년을 무사평온하게 지내왔었는데 2019. 1. 28. 갑자기 뜻하지 않게 피청구인으로부터 무단점유사실을 통지받았다.
다) 나무의 식재 시기
●●동 □□□□-13 중 청구인이 점유하고 있는 부분(62.9㎡) 일부에 식재되어 있는 나무 중 청구인이 식재한 3~4그루를 제외한 모든 나무는 청구인이 거주하고 있는 ●●동 ●●●●-14를 매입한 1998년도 당시에 이미 식재가 되어 있었다.
라) 공유수면의 기능 상실
●●동 □□□□-13 중 청구인이 점유하고 있는 62.9㎡의 토지는 지목만 구거일 뿐 최소한 20년 이상을 물이 전혀 흐르지 않았음은 물론이고 물과는 전혀 관계가 없는 지형으로서 나무가 식재된 나대지 및 잡종지, 경작지이다. 공유수면을 정의하고 있는 공유수면법 제2조제1호다항과 같은 수면 또는 수류가 전혀 없어 공유수면으로서의 기능이 상실되어있다.
마) 현재상태가 원상태
●●동 □□□□-13 중 청구인이 점유하고 있는 부분(62.9㎡)은 1998년 이전부터 현재까지 물이 흐르는 구거가 아니고 나무식재 및 나대지, 잡종지, 경작지로서 현 상태가 거의 원래상태이다.
3) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성
가) 진출입 통로 폐쇄(생활권 및 생존권 침해)
청구인이 집에서 밖으로 진출입을 하기 위해서는 이 사건 대상지를 통과하여야만 하는데 이 구간이 비포장 나대지로서 우기철에는 땅이 질퍽거려 신발에 진흙이 많이 묻기에 이를 방지하기 위하여 진입통로에 보도블럭을 포장(2.4m×2.5m)하여 사용하고 있다.
원상회복을 위하여 동 보도블럭을 걷어내라고 하는 것은 사람이 살아가는 기본 생활권을 침해하는 것은 물론이고 밖으로 통하는 유일한 진출입통로를 없애는 것으로 생존권과도 관계가 있다.
나) 청구인에 무리한 명령
●●동 □□□□-13 중 청구인이 점유하고 있는 62.9㎡의 토지는 1998년 이전부터 현재까지 물이 흐르는 구거가 아니고 나무식재 및 나대지, 경작지로서 현상태가 거의 원래상태임에도, 피청구인은 원상회복을 위하여 식재되어 있는 나무를 없애라고 하지만, 동 나무 중 청구인이 식재한 3~4그루를 제외한 모든 나무는 1998년 이전부터 있던 나무로서 나무제거 명령은 부당하다.
다) 공유수면으로서의 활용 및 관리계획이 없음
●●동 □□□□-13 중 청구인이 점유하고 있는 62.9㎡의 토지는 최소한 20여년 이상을 공유수면으로서의 기능이 상실된 채 방치되어 있었고, 앞으로도 공유수면으로서의 기능이 없어, 피청구인은 동 토지에 대하여 공유수면으로서의 활용계획이나 관리계획도 없이 방치상태가 지속될 것으로 예상되는바 굳이 청구인의 원상회복 의무 면제신청을 거부할 이유가 없다.
라) 법률적 부당성
공유수면법 시행령 제22조제1호에서 원상회복 의무 면제 사유를 ‘해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우라고 규정되어 있는바, 앞에서 기술한 것과 같이 청구인은 20여년 전부터 거주지에서 밖으로 진출입을 위해 보도블럭을 포장(2.4m×2.5m)하여 진출입통로(도로)로 이용하고 있음에도 이 구간을 원상회복 의무 면제신청을 거부하고 원상회복을 위해 보도블럭을 걷어내라는 것은 부당하다.
공유수면법 시행령 제22조제3호에서 원상회복 의무 면제 조건을 첫째 ‘해양환경 및 생태계에 영향이 적고’ 둘째 ‘공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어’라고 규정되어있다.
동 토지는 면적이 주변에 영향이나 지장을 초래할 수 없는 아주 작은 면적(62.9㎡)이며 주변이 해양이나 생태계와 관계없는 주택지로서 해양환경 및 생태계에 영향이 전혀 없어 첫째조건을 만족시켰으며, 20여년 이상을 수면 또는 수류가 전혀 없어 공유수면으로서 기능이 상실되어있고 수목이 식재된 나대지 및 경작지로서 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없는 토지이므로 두 번째 조건도 만족을 시켰다. 그럼에도 불구하고 청구인의 원상회복 의무 면제 신청을 거부하는 것은 지나친 규제행위로서 부당하다.
공유수면법 시행규칙 제19조제3항에서는 ‘원상회복을 면제하지 아니함을 통보하는 경우에는 그 사유를 구체적으로 밝혀야 한다’라고 규정되어 있는데, 피청구인의 면제 거부 통보는 면제를 안 해주는 구체적인 사유가 아닌 청구인이 이해하지 못할 애매모호한 사유로 되어있어 피청구인의 법집행은 청구인의 입장(사익)이나 편의를 전혀 고려하지 않는 과도한 법집행이다.
4) 결론
이 사건 대상지인 ●●동 □□□□-13(지목: 구거, 국유지) 7,152.6㎡ 중 62.9㎡는 청구인이 20여년간을 생존권 유지를 위해 진출입 통로로 이용하고 있고, 현상태가 원상태이며, 주변지형이 주택지로서 해양환경 및 생태계의 영향도 없음은 물론이며, 20여년 이상을 공유수면 기능이 상실된 채 방치가 되어 있었으며 앞으로도 공유수면으로서의 활용 및 관리계획이 없는 상태로서 나무제거 등 원상회복을 통한 실익이 없음에도 애매모호한 사유로 원상회복의무 면제신청을 거부하는 것은 재량권 남용임과 동시에 선량한 국민에 대한 지나친 규제이므로 청구인의 원상회복 의무 면제신청을 인용하는 재결을 하여 주기 바란다.
【보충서면】
5) 피청구인 주장에 대한 답변
가) 청구인의 원상회복 의무 면제 신청이 공유수면법 시행령 제22조(원상회복 의무면제)에 해당사항이 없다는 주장에 대하여
2건의 대법원판결은 원상회복 의무 면제에 관한 판례가 아니고 시효취득에 관한 사항과 공유수면을 용도폐지하지 않은 이상 잡종재산이 아니라는 판결이다. 청구인이 주장하는 것도 이 사건 토지가 공유수면이 아니라는 것이 아니고 공유수면으로서 기능이 상실되었다는 것을 이야기하는 것이다.
다) 피청구인은 사진을 제시하며 사건토지의 나무식재시기에 대하여 청구인의 주장을 의심하고 있음
피청구인이 제시한 사진은 2010. 11.의 사진으로서 지금으로부터 9년 전의 사진으로 나무가 현재보다는 덜 자란 상태이며 11월은 동절기로서 지금처럼 신록이 우거진 나무가 아니고 앙상한 가지만 있는 빈약한 상태이다. 그런데 이사진을 근거로 1998년도 이전의 나무식재를 의심함으로서 청구인의 주장을 반박하고 있으나, 이 사건 토지가 있는 동네가 고향으로서 현장을 잘 알고 있는 전ㆍ현직 통장 두 명이 청구인의 주장이 사실임을 확인하여 주었다.
라) 현상태가 원상태라는 청구인의 주장은 이유가 없다는 주장에 대하여
청구인은 현상태가 100% 원상태라고 주장을 한 적은 없고 다만 이 사건 토지가 1998년 이전부터 현재까지 물이 흐르는 구거가 아니고 나무식재 및 나대지, 잡종지, 경작지로서 현상태가 거의 원래상태라고 하였으며, 청구인이 거주하면서 생존권을 위한 진출입로의 보도블럭 6㎡ 포장 등은 청구인이 설치한 것이다.
이 사건 토지 62.9㎡는 청구인의 텃밭 및 집터와 연결된 토지로서 이를 개인정원이라고 칭하는 것은 피청구인의 의도적으로 계산된 나쁜 표현이며, 청구인이 이 사건 토지를 사용하게 된 것은 이 지역이 지적불부합지역이었으며 집터 옆의 포장도로변을 따라서 나무가 식재되어있었고 공유수면으로서의 기능이 상실된 토지였기에 자연스럽게 사용을 하게 된 것이다.
또한 피청구인은 청구인의 개인정원 사용이 독점적 권리를 설정하여 준다고 주장을 하고 있는데, 독점적 권리는 국가나 지방자치단체가 모든 국민에게 언제든지 부여할 수 있는 것임에도 청구인에게는 독점적 권리를 설정하여 주면 안 된다는 차별적인 표현을 하고 있다.
이와 같이 피청구인은 개인정원 사용, 원상회복 미이행은 독점적 권리 설정, 공유수면법 제4조제1항 규정 등 서로 연관이 없는 사항을 억지로 연결을 하여 청구인의 원상회복 의무 면제 신청이 부당하고 피청구인의 거부 처분이 적법하다고 주장하는 것은 피청구인의 모순된 법해석이다.
6) 결론
청구인은 어쩌다 공유수면을 무단 점용하고 있지만, 모든 것을 법의 테두리 안에서 해결을 하고자 한다. 청구인은 이 사건 토지를 사유화하려는 것도 아니고, 언제든지 국가나 지방자치단체에서 공공사업을 한다면 즉시 이 사건 토지를 반환할 것이며, 본 행정심판청구 이후에 공유수면 점용ㆍ사용허가도 신청할 것이다.
나. 피청구인 주장
1) 사건 개요
이 사건의 대상지 ○○시 ○○○구 ●●동 □□□□-13번지 구거부지는 공유수면법 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가)에 의거 허가 승인을 받아야하는 대상으로 청구인은 사건 부지에 허가 승인을 받은 사실 없이 점용ㆍ사용하는 것이 확인되어 피청구인은 사건 부지에 대해 원상회복할 것을 명령하였다.
청구인은 사건 부지에 대한 원상회복 명령에 20여년간 무사평온 점유, 나무 식재 시기, 공유수면의 기능 상실, 현재상태가 원상태라는 취지로 사건 부지 원상회복 의무 면제 신청을 하였다.
이에 피청구인은 사건 부지 원상회복 면제 신청과 관련하여 관련 규정 검토, 현장 확인을 거쳐 사건 부지 의무면제신청은 공유수면법 시행령 제22조(원상회복 의무 면제)에 해당사항이 없으며, 청구인은 현재 사건 부지를 독점적, 배타적으로 점용ㆍ사용하고 있는 상태로 사건 부지 의무면제 수용 처리는 공유수면 관리 목적에도 위배되는바 2019. 4. 1. 최종 거부 처분을 결정하였다.
2) 행정처분의 적법성
공유수면법 제21조(원상회복 등)에 따르면 점용ㆍ사용허가를 받지 아니 하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거 하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다고 규정되어 있으며, 동법 시행령 제22조(원상회복 의무 면제) 제1호, 제2호는 이 사건과 해당 사항이 없으며, 제3호 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우 또한 사건 부지의 현 상태가 청구인 소유의 토지 ●●동 ●●●●-14번지와 ■■■■번지 도로 부지, 사건 부지의 경계가 서로 저촉된 상태로 일원화되어 개인 정원으로 조성되어 있기에 원상회복을 통하여 공유수면의 관리가 이루어져야 할 상황으로 의무 면제 사항에 해당 되지 않는다.
3) 청구인 주장에 대하여
청구인은 사건 부지를 20여년간 무사평온 점유하였다고 하나 대상 사건 부지는 「공유수면법」 제8조에 의거 점용ㆍ사용에 대한 허가 승인을 받아야 하는 대상으로 청구인의 주장은 이유 없음을 알 수 있다.
사건 부지는 청구인 소유 토지와 일원화되어 개인 정원으로 조성되어 있으며 잔디 및 수목이 식재되어 있다. 해당 수목은 정원의 담장, 경계 형태를 띠고 있으며 청구인이 식재한 3~4그루를 제외한 수목에 대해서는 청구인의 거주지 ●●동 ●●●●-14번지를 매입한 1998년도 이전에 식재되어 있었다고 주장하고 있으나 여러 경로로 습득된 사건 부지의 예전 현장 사진을 비교 검토한바, 청구인의 주장은 신빙성이 없으며 또한 청구인을 제외한 이해관계가 없는 불특정인이 사건 부지에 수목을 식재하였다고 볼 수도 없다.
사건 부지는 현재 진출입로를 위한 보도블럭 포장, 목재 출입문, 담장 역할을 하는 수목식재, 잔디식재 등 인위적으로 가공 및 관리가 된 상태로 현재상태가 원상태라는 청구인의 주장은 이유가 없다.
또한, 공유수면은 자연의 상태 그대로 공공용에 제공될 수 있는 실체를 갖는 이른바 자연공물로서, 나대지 등 공유수면으로서의 성질을 상실하였더라도 「국유재산법」에 따라 용도폐지하지 않는 이상 공유수면으로 관리하여야하는바 사건 부지의 원상회복 명령 처분은 적법하며, 청구인의 위법ㆍ부당성 주장은 이유 없다.
피청구인은 공유수면 원상회복 의무면제신청 사항에 대하여 보다 명확한 관련 규정을 적용하여 위법한 처분이 발생되지 않도록 관련 규정검토, 철저한 현장 확인 등을 통하여 행정처분이 부당하지 않도록 최선을 다하였다.
4) 결어
「공유수면법」 제1조 및 제4조에 따르면 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전ㆍ관리하여야 하며, 같은 법 제21조제1항제1호에 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자에 대하여 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다고 규정하고 있다.
사건 부지는 청구인 개인 정원으로 사용되고 있기에 원상회복 미이행 시 청구인에게 사건 부지의 독점적 권리를 지속적으로 설정하여 주는 것으로 「공유수면법」 제4조(공유수면의 관리)제1항(공유수면을 관리하는 국가나 지방자치단체는 공유수면을 보전하고 지속적으로 이용할 수 있도록 환경친화적으로 관리하여야 한다)에 위배되는 행위로 관련 규정, 현장 여건 등 공유수면 원상회복 의무 면제신청 사항에 대하여 종합적으로 검토하여 결정한 청구인에 대한 공유수면 원상회복 의무면제 거부 처분은 적법ㆍ타당하다 할 것이므로 이에 대해 공유수면 원상회복 의무 면제신청 거부 처분 취소를 주장하는 청구인의 청구는 기각되어야 할 것으로 사료되오니 답변취지와 같이 ‘청구인의 청구를 기각한다’라는 재결을 구한다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014. 6. 3., 2017. 3. 21.>
1. “공유수면”이란 다음 각 목의 것을 말한다.
다. 하천ㆍ호소(湖沼)ㆍ구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것
제4조(공유수면의 관리) ① 공유수면을 관리하는 국가나 지방자치단체는 공유수면을 보전하고 지속적으로 이용할 수 있도록 환경친화적으로 관리하여야 한다.
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공유수면은 해양수산부장관이 관리하고, 그 밖의 공유수면은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 관리한다. <개정 2013. 3. 23., 2017. 3. 21.>
1. 「배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률」 제2조에 따른 배타적 경제수역
2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 공유수면
제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 12. 27., 2017. 3. 21.>
7. 공유수면에서 식물을 재배하거나 베어내는 행위
11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위
제21조(원상회복 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서 “원상회복 의무자”라 한다)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 다만, 제8조제1항제4호의 행위를 하기 위하여 점용ㆍ사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자
② 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다.
③ 공유수면관리청은 제2항에 따른 원상회복 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상회복에 필요한 조치를 할 수 있다.
④ 공유수면관리청은 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다.
⑤ 공유수면관리청은 제4항에 따라 면제신청을 받은 경우에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 그 신청을 받은 날부터 20일 이내에 신청인에게 면제 여부를 알려야 한다. <개정 2013. 3. 23.>
⑥ 공유수면관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 공유수면에 있는 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 무상으로 국가나 지방자치단체에 귀속시킬 수 있다.
1. 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하고 공유수면을 점용ㆍ사용한 자가 제2항에 따른 원상회복 명령을 이행하지 아니한 경우
2. 제4항에 따라 원상회복 의무가 면제된 경우
⑦ 공유수면관리청은 제1항에 따른 원상회복 의무와 제2항에 따른 원상회복 명령의 이행을 담보하기 위하여 필요한 경우에는 제17조제1항에 따라 점용ㆍ사용 실시계획을 승인할 때 또는 같은 조 제2항에 따른 신고를 받을 때에 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 원상회복에 필요한 비용에 해당하는 금액을 예치하게 할 수 있다.
【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】
제22조(원상회복 의무 면제) 법 제21조제4항에서 “대통령령으로 정하는 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말한다.
1. 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우
2. 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우
3. 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우
【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙】
제19조(원상회복 의무의 면제신청) ① 법 제21조제4항에 따라 원상회복 의무를 면제받으려는 자는 별지 제19호서식에 따른 공유수면 원상회복 의무 면제신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 공유수면관리청에 제출하여야 한다.
1. 신청구역을 표시한 축척 2만5천분의 1의 지형도 또는 연안정보도(배타적 경제수역의 경우에는 신청구역을 표시한 해도를 말한다)
2. 원상회복 의무의 면제대상 시설 현황 및 면제신청 사유
② 제1항에 따른 신청서를 받은 공유수면관리청은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 법인등기사항증명서(법인인 경우만 해당한다)를 확인하여야 한다.
③ 공유수면관리청은 법 제21조제5항에 따라 공유수면 원상회복 의무 면제를 통보하는 경우에는 원상회복을 면제하는 부분을 분명히 밝혀야 하고, 원상회복을 면제하지 아니함을 통보하는 경우에는 그 사유를 구체적으로 밝혀야 한다.
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서(●●●●-14), 토지대장(●●동 □□□□-13), 공유수면 원상회복 의무 면제신청서, ○○시 ○○○구청 환경녹지과-1228(2019. 1. 18.), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○로○○○번길 ○○(●●동 ●●●●-14)에 거주하는 자이다.
나) 피청구인은 2019. 1. 18. 청구인이 ●●동 ●●●●-14에 인접한 ●●동 □□□□-13의 일부를 무단점유하고 있다는 이유로 공유수면 무단 점용ㆍ사용에 따른 시정명령(계고)하였다.
다) 토지대장에 따르면 ●●동 □□□□-13의 지목은 구거이다.
라) 청구인은 2019. 3. 27. 피청구인에게 다음과 같이 공유수면 원상회복 의무 면제신청하였다.
마) 피청구인은 2019. 4. 1. 청구인에게 다음과 같은 사유를 밝혀 처리 불가 회신하였다.
2) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제21조제1항제1호에 따르면 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하거나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다.
같은 조 제4항에 따르면 공유수면관리청은 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 의하여 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있고, 같은 법 시행령 제 22조에 따르면 그 사유는 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우(1호), 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우(2호), 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우(제3호)이다.
같은 법 시행규칙 제19조제1항에 따르면 원상회복 의무를 면제받으려는 자는 공유수면 원상회복 의무 면제신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 신청구역을 표시한 축척 2만5천분의 1의 지형도 또는 연안정보도(배타적 경제수역의 경우에는 신청구역을 표시한 해도를 말한다)와 원상회복 의무의 면제대상 시설 현황 및 면제신청 사유를 첨부하여 공유수면관리청에 제출하여야 한다. 같은 법 제21조제5항 및 같은 법 시행규칙 제19조제3항에 따르면 공유수면관리청은 면제신청을 받은 경우에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 그 신청을 받은 날부터 20일 이내에 신청인에게 면제 여부를 알려야 한다. 또한 의무 면제를 통보하는 경우에는 원상회복을 면제하는 부분을 분명히 밝혀야 하고, 원상회복을 면제하지 아니함을 통보하는 경우에는 그 사유를 구체적으로 밝혀야 한다.
3) 청구인은 청구인의 집에서 밖으로 진출입하기 위한 보도블럭을 제거하는 것은 유일한 진출입통로를 없애는 것으로 생활권 및 생존권을 침해하는 것이고, 청구인이 점유하고 있는 이 사건 토지는 물이 흐르는 구거로서의 기능을 하지 못할 뿐만 아니라 피청구인이 관리하지 않은 채 20여년 이상 방치되어 있었으며, 청구인이 식재하지 않은 수목도 있으므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 또한 공유수면법 시행령 제22조에 따라, 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없거나, 해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우에 해당하여 원상회복면제사유에도 해당할 뿐만 아니라, 피청구인이 면제거부통보를 하면서 구체적인 사유를 밝히지 않았다고 주장한다.
살피건대, 보도블럭을 제거하는 것이 청구인의 진출입통로를 막는 것은 아니어서 청구인으로서는 계속하여 자신의 토지로 진출입을 할 수 있고, 그리고 보도블럭을 제거하게 되면 청구인이 진출입하는 과정에서 다소 불편할 수는 있으나, 이러한 불편함을 이유로 공유수면의 무단점용ㆍ사용 행위를 묵과할 수는 없다고 할 것이다.
또한 이 사건 토지가 현재 구거로서의 기능하지 하지 못하고 있다고 하더라도 공유수면으로서의 용도폐지가 되지 않는 이상 피청구인으로서는 공유수면으로 관리를 하여야 하고, 그동안 관리를 소홀히 하였다고 하여 앞으로의 관리의무가 없다고 할 수도 없다. 이 사건 토지에 식재된 수목들은 청구인이 자신의 토지의 담장 역할 명목으로 식재한 것으로 보이고, 만일 청구인이 식재한 수목이 아니라고 하더라도 청구인이 20년 이상 점용ㆍ사용하였으므로, 청구인이 원상회복의무를 부담한다고 볼 것이다.
한편, 청구인이 설치한 보도블럭은 불특정 다수인에게 제공된 도로로 보기 어렵고, 피청구인은 용도폐지되기 전까지 공유수면으로서 관리할 의무가 있으므로, 공유수면법 시행령 제22조에 따른 원상회복면제 사유에 해당한다고 보기도 어렵다. 그리고 피청구인이 면제거부통보를 하면서 다소 모호한 표현을 사용하였다고 하더라도, 청구인의 면제신청사유에 대하여 항목을 나누어 거부사유 및 근거법령을 표시한 이상, 거부통보 내용이 포함된 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하게 되는 것은 아니다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.