농지일부 사방지정해제 의무이행청구
【재결요지】
행정청이 청구인 소유의 토지에 사방지지정고시를 하자, 청구인은 사방사업법 상 면적미달로 사방지 지정 대상에 포함되지 않으며, 토지소유자에게 통지하지 않은 사방지 지정은 부당하다며 해제 의무이행청구를 하였다.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인은 2013. 10. 17. ○○리 ○○번지 농지일부에 한 사방지 지정해제 의무를 이행하라.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 토지소유자로서, 2012. 10. 31. 경기도산림환경연구소에서 이 사건 토지 부근 사방사업을 완료 후 사방지 지정을 피청구인에게 의뢰하여, 피청구인은 2013. 10. 17. 사방지 지정 고시를 하였다.
청구인은 이 사건 토지에 대하여 사방사업법 상 면적미달로 사방지 지정 대상에 포함되지 않으며, 토지소유자에게 통지하지 않은 사방지 지정은 부당하여 피청구인이 해제 의무이행하여야 한다는 취지로 이 사건 행정심판을 청구하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 2011. 7.말 집중호우로 ○○산 산사태 시점에, ○○시 ○○읍 ○○리 산○-○번지에도 산사태가 일어나 무너지고 파여 길이 100여m, 폭 2~5m, 깊이 60㎝ ~ 3m의 큰 계곡이 확대, 형성되었다. 경기도와 피청구인, ○○읍의 구거유지, 관리 관계부서의 관리 부실로 농림축산식품부 소유 구거 ○○○번지가 원래 위치에 보존이 안 되어 그 형체조차 없어졌고, ○○리 산○-○의 산사태 때 뿌리 채 뽑힌 큰 나무, 큰 돌, 토사 등이 농지로서 장애물이 없는 ○○리 ○○ 토지로 쓸려 내려와 청구인은 큰 피해를 입었다. 청구인이 ○○읍에 ○○리 구거 ○○○번지 복구 민원 중에 경기도산림환경연구소는 청구인의 토지 왼쪽의 ○○리 ○○○-○번지로 산을 오르내리는 곳이 있는데 그곳을 이용하지 않고, 포크레인으로 산사태의 피해를 입은 이 사건 토지를 사전에 알림이나 협의 없이 무단 손괴하고 올라가 ○○리 산○-○번지의 산사태 때 형성된 계곡과 피해농지인 이 사건 토지 상단부에 물고랑 3개를 파서 직결해 놓았고, 계곡을 통해 흘러 내려오는 세 방향 우수가 농지 한가운데로 흐르도록 배수로를 만든 것으로 이는 불법 농지 무단 손괴행위이다.
2) 경기도산림환경연구소에 손괴한 토양을 원상복구 하라고 여러 차례 전화, 내용증명, 산림조합 항의방문 등으로 요구하였으나, 지연하는 이유 회신만 보냈고 그 이후 장비 진입 손괴로 농지의 연약해진 지반이 호우, 장마, 태풍으로 나날이 토지의 붕괴, 토사의 유실 등 파괴되는 상항을 여러 차례 현장에 와서 보고 피해가 확산, 가중되는데도 방지나 복구대책 전혀 없이 이 사건 토지 3m 아래 암반까지 파여 황폐지가 되도록 33개월 간 방치하였다. 토양복구는 돈이 들고 절차가 복잡하니까 완전 황폐지를 만든 후 손쉽게 처리하려고 2013. 10. 17. 슬그머니 사방지로 지정하였으며, 지체 없이 토지소유자에게 통지하여야 하는「사방사업법」제4조도 묵살하여 알리지도 않았다.
위에서 본 바와 같이 2011. 7. 산사태가 발원하고 큰 계곡생성지가 ○○리 산○-○번지이므로 사방지를 지정하거나 사방공사를 하려면 발생지인 ○○리 산○-○번지에만 했어야 하고, 경기도산림환경연구소가 손괴, 방치하여 황폐지가 되었고 산지도 아닌 이 사건 토지는 사방지 지정면적에도 미달하는데 산사태 발원지인 ○○리 산○-○번지의 면적과 합산(2,402㎡)하여 경기도와 피청구인이 2013. 10. 17. 사방지 지정 처분한 것은 적반하장으로 즉시 지정해제 되어야 할 것이다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 사방사업법 상 면적미달로 사방지 지정 대상에 포함되지 않으며, 토지소유자에게 통지하지 않아 사방지 지정이 부당하다고 주장하나, 「사방사업법」제4조제3항 및 같은 법 시행령 제2조의2 상 사방지로 지정하지 아니할 수 있는 규모는‘산지사방사업으로서 1개소의 면적이 1천 제곱미터 이하인 것’으로 규정하고 있는바, 법령상 지정제외 대상으로 정의된 의미는 청구인이 주장하는 사방지 지정 대상에 편입되는 각 개별 토지 면적이 1천 제곱미터 이하가 아닌 1개소의 면적으로 해당 사방지는 산지사방사업이며 1개소의 총 면적이 2,402㎡로 사방지 지정 제외 대상에 포함되지 않는다.
2) 또한 현행「사방사업법」제4조제2항에 의한 사방지의 지정에 대한 토지 등의 소유자ㆍ점유자 또는 이해관계인 통지 의무 조항은 이 사건 토지가 사방지 지정 고시된 2013. 10. 17. 이후인 2014. 2. 14. 시행된 조항으로 청구인이 사방지 지정 통지 의무를 불이행하였다는 주장은 사실과 다르며, 다만 경기도산림환경연구소-○○○○(2012.○.○.)호로 사방사업 완료 후 사방지 지정의뢰 시 송부된 사방지 지정 도면과 2013. 10. 17. 사방지 지정고시한 내역 중 이 사건 토지가 동소 ○○○번지로 오기 되어 있어, 사방사업을 실시한 경기도산림환경연구소에 사실관계 확인 후 정정 고시 및 청구인에게「사방사업법」제4조제2항에 의하여 통지할 예정이다.
상기 기술한 바와 같이 청구인이 주장하는 사방지 지정 면적 미달 및 통지 의무를 이행하지 않았다는 주장은 법령해석에 대한 오해 및 사실관계가 다르므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
【사방사업법】[시행 2013.3.23.] [법률 제12052호 일부개정 되기 전의 것]
제4조(사방지의 지정) ① 사방지는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장이 지정한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 의견을 들어야 하며, 「하천법」에 따른 하천에 대하여 제3조제3호에 따른 야계사방사업을 시행할 사방지를 지정하려면 미리 하천관리청과 협의하여야 한다.
② 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 제1항에 따라 사방지를 지정한 경우에는 그 사실을 고시하여야 한다. 고시한 지역을 변경한 경우에도 또한 같다.
③ 제1항에 따른 사방지 지정 대상지가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 사방지로 지정하지 아니할 수 있다.
[전문개정 2011.7.14.]
제20조(사방지의 지정해제 등) ① 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 사방지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지정을 해제할 수 있다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 의견을 들어야 한다.
1. 국가 또는 지방자치단체가 직접 경영하는 사업을 위하여 필요하다고 인정될 때
2. 국가 또는 지방자치단체가 그 시책으로 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정될 때
3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업을 위하여 필요하다고 인정될 때
4. 대통령령으로 정하는 사업을 위한 토석채취를 위하여 필요하다고 인정될 때
5. 대통령령으로 정하는 사방지의 지정 목적이 달성되었을 때
6. 대통령령으로 정하는 사방지의 지정 목적이 상실되었을 때
② 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 제1항에 따라 사방지의 지정을 해제한 경우에는 그 사실을 고시하여야 한다.
③ 제1항에 따라 사방지의 지정이 해제된 경우 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 국가사방사업으로 설치된 사방시설을 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 토지의 소유자에게 무상으로 양여할 수 있다.
[전문개정 2011.7.14.]
【사방사업법 시행령】
제2조(사방지의 지정ㆍ해제등의 고시) 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 " 시ㆍ도지사"라 한다) 또는 지방산림청장은 「사방사업법」(이하 "법"이라 한다) 제4조 또는 법 제20조에 따라 사방지를 지정ㆍ변경 또는 해제한 때에는 다음 각 호의 사항을 고시하여야 한다. <개정 2002.3.2., 2007.3.22., 2008.1.31., 2011.12.30.>
1. 지정ㆍ변경 또는 해제한 토지소재지의 지번ㆍ지목ㆍ면적
2. 지정ㆍ변경 또는 해제사유
3. 지정ㆍ변경 또는 해제사업의 종류
4. 지정ㆍ변경 또는 해제연월일
5. 지적이 표시된 지형도 또는 지적도 등에 지정ㆍ변경ㆍ해제한 사방지를 명시한 도면
제2조의2(사방지로 지정하지 아니할 수 있는 규모) 법 제4조제3항에 따라 사방지로 지정하지 아니할 수 있는 규모는 법 제3조제1호의 산지사방사업으로서 1개소의 면적이 1천 제곱미터 이하인 것을 말한다.
제17조(사방지의 지정해제) ① 법 제20조제1항제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 사유로 사방지의 지정해제를 받으려는 자는 사방지 지정해제 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장에게 제출하여야 한다. <개정 1996.8.8., 2008.2.29., 2011.12.30., 2013.3.23., 2014.2.18.>
② 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 제1항에 따른 신청을 받은 경우에는 그 타당성여부를 검토한 후 적합하다고 인정하는 때에는 사방지의 지정을 해제하여야 하며, 사방지가 법 제20조제1항제5호ㆍ제6호에 해당하는 때에는 현지조사후 이를 직권해제하여야 한다. <개정 2011.12.30.>
③ 법 제20조제1항제4호에서 "대통령령으로 정하는 사업"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다. <개정 2014.2.18.>
1. 철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ도로ㆍ간척등 공공사업
2. 국가 또는 지방자치단체가 직접 시행하거나 위탁하여 시행하는 사업
3. 농지의 지력증진을 위한 객토사업
4. 지방자치단체의 장이 시책상 특히 필요하다고 인정하는 토석채취사업
④ 법 제20조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 사방지의 지정 목적이 달성되었을 때"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사방지로서 사방시설에 의하여 지반이 안정되어 있는 등 사방지로 계속 관리할 필요가 없는 때를 말한다. <개정 2014.2.18.>
1. 사방사업 시행 후 5년이 지난 사방지
2. 「산림보호법」 제45조의8제7항에 따라 산사태취약지역의 지정이 해제된 사방지
⑤ 법 제20조제1항제6호에서 "대통령령으로 정하는 사방지의 지정 목적이 상실되었을 때"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때를 말한다. <개정 1999.3.3., 2014.2.18.>
1. 사방지 주위의 토지가 산림 외 다른 목적으로 개발되어 사방지로 존치시킬 필요가 없다고 인정될 때
2. 자연적인 조건으로 모래언덕의 이동 등에 의한 토지의 형상변경에 의하여 사방시설이 없어지거나 수몰되어 다시 사방사업을 시행할 필요가 없을 때
3. 야계사방사업 시행지의 시내 또는 하천의 물흐름이 자연적인 현상 또는 다른 목적의 개발로 인하여 변경되어 사방지로 존치시킬 필요가 없다고 인정될 때
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 사방지 지정 대상 토지내역 알림 공문, 사방지 지정 고시 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 이 사건 토지의 토지소유자로서, 2012. 10. 31. 경기도산림환경연구소에서 이 사건 토지 부근 사방사업을 완료 후 사방지 지정을 피청구인에게 의뢰하여, 피청구인은 2013. 10. 17. 사방지 지정 고시를 하였다.
나) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 사방사업법 상 면적미달로 사방지 지정 대상에 포함되지 않으며, 토지소유자에게 통지하지 않은 사방지 지정은 부당하여 피청구인에게 해제 의무이행을 주장한다.
다) 경기도산림환경연구소의 사방지 지정 대상 토지내역 알림 공문의 사방지 지정 명세서에는 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지가 기재되어 있고, 피청구인은 경기도산림환경연구소의 통보에 따라 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지로 사방지 지정 고시를 하였다. 또한 이 사건 토지의 토지이용계획확인서에는 사방지로 기재되어 있다.
2) 「사방사업법」제4조제1항에서 사방지는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장이 지정한다고 규정하고, 같은 법 제20조제1항에서 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 사방지가 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지정을 해제할 수 있다고 규정하고 있다.
「사방사업법 시행령」제2조의2에서 법 제4조제3항에 따라 사방지로 지정하지 아니할 수 있는 규모는 법 제3조제1호의 산지사방사업으로서 1개소의 면적이 1천 제곱미터 이하인 것을 말한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제17조제1항 및 제2항에 의하면 법 제20조제1항제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 사유로 사방지의 지정해제를 받으려는 자는 사방지 지정해제 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장에게 제출하여야하며, 시ㆍ도지사 또는 지방산림청장은 제1항에 따른 신청을 받은 경우에는 그 타당성여부를 검토한 후 적합하다고 인정하는 때에는 사방지의 지정을 해제하여야 하며, 같은 법 시행령 제17조제4항 및 제5항에서 사방지 해제를 요구할 수 있는 경우로 사방사업 시행 후 5년이 지난 사방지, 산사태취약지역의 지정이 해제된 사방지, 사방지 주위의 토지가 산림 외 다른 목적으로 개발되어 사방지로 존치시킬 필요가 없다고 인정될 때, 토지의 형상변경에 의해 사방사업을 시행할 필요가 없을 때 등으로 규정하고 있다.
3) 청구인은 이 사건 토지에 대해「사방사업법」상 면적 미달로 사방지 지정 대상이 되지 않음에도 사방지 지정한 것과 사방지 지정에 대해 청구인에게 통지를 하지 않은 것은 위법ㆍ부당하므로 사방지 지정의 해제를 요구한다.
살피건대, 이 사건 토지는 2012. 10. 31. 경기도산림환경연구소에서 피청구인에게 사방지 지정을 의뢰하여 2013. 10. 17. 사방지로 지정되었으며, 사방사업 면적은 산7임야부터 청구인의 토지인 ○○리 ○○번지 일부까지 총 2,402㎡임을 경기도산림환경연구소의 사방지지정명세서를 통해 알 수 있다. 청구인은 이 사건 토지의 사방지 지정이「사방사업법」에서 규정하는 면적에 미달하므로 사방지 지정이 위법하다 주장하나, 같은 법 시행령 제2조의2에서 사방지로 지정하지 아니할 수 있는 규모는 산지사방사업으로소 1개소의 면적이 1천 제곱미터 이하로 규정하고 있는바, 이 사건에서 사방지지정은 이 사건 토지를 포함한 사방지 지정 1개소의 면적이 2,402㎡로 사방지로 지정할 수 있는 면적에 해당한다고 할 것이며, 사방지 지정에 있어 이 사건 토지만을 따로 구분하여 면적을 산정할 수 없을 것이다.
또한 청구인은 이 사건 토지를 사방지로 지정하며 청구인에게 통지를 하지 않았다고 주장하나, 이 사건 토지가 사방지로 지정될 당시「사방사업법」제4조제2항에는 사방지를 지정한 경우에는 그 사실을 고시하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 사방지 지정의 통지 의무는 2013. 8. 13. 개정되고 2014. 2. 14. 시행되는 법률 제12052호에 명시되어 있어 피청구인이 사방지 지정의 통지 의무를 위반하였다고 볼 수 없으며, 청구인이 사방지 지정 해제를 신청할 수 있는 경우로는「사방사업법 시행령」제71조제4항 및 제5항에서 규정하고 있는바, 이 사건 토지는 2012. 10. 31. 사방사업으로 인한 사방지 지정 의뢰가 있었으므로 사방사업 시행 후 5년이 경과되지 않은 점, 사방지 주위 토지가 산림 외 다른 목적으로 개발되지 않은 점 등을 볼 때 사방지 지정 해제를 신청할 수 있는 요건을 갖추지 못한 것으로 보아야 할 것이므로 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 판단된다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.