민원회신 취소청구
【재결요지】
청구인은 사건 공유재산에 대한 임대료 감면과 임대기간 연장을 신청하였으나 행정청이 이를 반려처분하여 행정심판을 청구하였다. 청구인에게 경제적손실 및 계약 내용의 불공정성을 이유로 공유재산의 임대료 감면을 요구할 근거가 없으므로 임대료 감면에 대한 거부처분 취소 청구는 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이고, 행정청의 사정에 따라 청구인의 영업일이 축소되거나 문제 등이 생기는 특별한 사정이 보이지 않기 때문에 청구인의 주장은 이유가 없다고 판단되어 청구를 기각한다.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2015. 8. 21. 청구인에게 한 ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점 임대료 감면 및 임대기간 연장신청을 거부한 처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인은 ○○시 ○○구 ○○동에 소재한 ○○시 공유재산인 ‘○○썰매장’ 내 매점 및 휴게음식점(이하 ‘이 사건 공유재산’이라 한다.)에 대하여 ○○시장으로부터 위탁받아 관리하고 있는 자로, 이 사건 공유재산에 대한 임대인을 모입하기 위한 입찰공고를 2013. 11. 13. 하였고, 청구인은 이 사건 입찰을 신청하여 2013. 11. 22. ○○썰매장내 매점 및 휴게음식점의 임차인으로 낙찰 받았으며, 청구인과 피청구인은 ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점에 대한 공유재산 임대 계약서를 체결하였고, 그 임대기간은 2013. 12. 10. ∼ 2015. 12. 9.이다. 그러나 ○○시 ○○구 ○동에 소재한 ‘○○시 호수공원 야외수영장’이 2014. 4월부터 운영됨에 따라 청구인은 자신의 매출이 감소하였고 이 사건 입찰 시에 공지하지 않은 피청구인의 귀책사유가 있다고 주장하며 피청구인에게 2015. 8월에 이 사건 공유재산에 대한 임대료 감면과 임대기간 연장을 신청하였으나, 2015. 8. 21. 피청구인이 이를 반려처분하자, 2015. 10. 01.에 행정심판을 청구하였다.
당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 청구인은 피청구인과 이 사건 공유재산에 관한 임차계약을 맺은 자로, 이 사건 ○○썰매장은 여름 기간은 물썰매장으로 이용되며, 이와 경쟁 및 대체관계에 있는 ○○시 호수 수영장은 ○○시 정보공개에 따르면 2009년부터 추진되고 있었으므로, ○○시의 산하기관인 피청구인은 ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점 입찰공고시 ○○시 관내에 호수공원 야외수영장이 운영될 것(2014년 4월)이라는 것을 이 사건 입찰 공고 및 현장 설명에서 고지하였어야 한다.
2) 청구인은 ○○도시공사에서 시행하는 입찰공고에 의하여 2013. 12. 10.부터 2015. 12. 09.까지 이 사건 공유재산을 임대받아 운영하고 있는 중에 ○○시에서는 2014. 4월경 ○○시 사동에 소재한 호수공원에 이 사건 ○○썰매장보다 3배정도 큰 수영장을 착공하여 2014. 12월경에 완공하여 2015. 7월경에 수영장을 개장하였으며, 그 여파로 매출이 감소하여 상당한 경제적 손실을 입은 상태이다.
※ 2014년 여름 매출 : 31,175,710원/ 2015년 여름 매출 : 17,835,700 원 -카드매출기준
3) 피청구인이 이 사건 ○○썰매장이 여름에는 물썰매장, 겨울에는 눈썰매장로 이용되기 때문에 전체 이용고객으로 비교해해야 하고, 전체 이용고객 수는 전체적으로 증가하였다고 주장하지만, 피청구인은 여름철 호수공원 수영장 신규 개장에 대한 사항을 고지하지 않았기 여름철 물썰매장 이용고객수 만으로 비교해야 한다. 피청구인의 2015년 성과보고서에 따르면 이사건 ○○썰매장 2015년 여름 이용고객 수는 감소한 것이 명백하기에 청구인이 이에 대한 배상차원에서 임대료 감면 및 임대기간 연장을 신청하였음에도 피청구인은 이 사건 입찰 당시 입찰유의서 6항 기타 유의사항 "가. 임대재산의 용도에 따른 사업의 손익발생은 전적으로 낙찰자의 책임이므로 수익성을 잘 분석한 후 참여하여야 함(동절기 및 하절기 날씨 영향 등)"와 "자. 계약기간 중 매점 및 음식점 운영에 대한 공사의 운영방침 변경 등으로 인하여 영업상 손해가 있더라도 우리 공사는 일체의 책임을 지지 않음."를 들어 청구인의 신청을 거부하였는바, 이는 불공정한 계약이므로 이 사건 청구인의 임대료 감몇 및 임대기간 연장 신청에 대한 거부처분은 취소되어야 한다.
나. 피청구인 주장
1) 피청구인은 ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점 입찰공고를 2013. 11. 13. 입찰공고 하였고, 사회통념상 매점 및 휴게음식점 입찰 공고시 관내 유사 시설의 운영될 것이라는 내용은 피청구인이 예단하여 통지할 고지 의무는 없기 때문에 청구인과 피청구인 간에 체결한 ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점 공유재산 임대 계약은 불공정한 계약이 아니다.
2) 또한 청구인의 주장대로 계약 체결 시 고지해 주었어야 한다는 주장도 호수공원 야외 수영장 착공은 매점 및 휴게음식점 입찰공고 보다 이후이기 때문에 청구인에게 고지를 할 수 없는 상황이었다. ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점 입찰공고는 2013. 11. 13.이고 호수공원 야외수영장 착공은 2014. 3. 13.으로 피청구인은 호수공원 야외수영장 운영을 할 것이라는 것은 2014. 5. 14. 확인하였고 피청구인과 ○○시는 호수공원 야외수영장 위ㆍ수탁 계약을 2014. 9. 4. 체결하였기 때문이다. 또한 호수공원 야외수영장은 2015. 7월∼ 8월까지 44일간으로 ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점 입찰공고 이후에야 호수공원 야외수영장은 착공하였고, 아울러 피청구인과 ○○시는 호수공원 야외수영장 위ㆍ수탁 계약을 2014. 9. 체결 하였으므로 ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점 입찰공고시 호수공원 야외수영장 운영계획 고지를 하는 것은 절대 불가한 상황이다.
3) 호수공원 야외수영장은 2015년 7월부터 운영되었음에도 ○○썰매장 2015년 운영결과 겨울철의 고객이 늘어 호수공원 야외수영장이 개장된 2014년보다 오히려 2,520명 이용고객이 많이 증가하였기 때문에 입장고객 감소에 따른 청구인의 경제적 손실이 있다는 것은 사실과 다르다. ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점 임대기간은 물썰매장, 눈썰매장을 분리해서 매점 및 휴게음식점 임대 계약을 하는 것이 아닌 눈썰매장, 물썰매장 1년을 기간으로 계약을 하기 때문에 이용고객의 증가는 눈썰매장, 물썰매장 전체를 합산하는 것이 타당하다. 따라서 여름시즌 (40일간 운영) 물썰매장만의 이용고객 감소를 비교해야 한다는 청구인의 주장은 부당하다고 판단되며 임대료 감면 및 연장은 불가 합니다.
이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【공유재산 및 물품관리법】
제20조(사용ㆍ수익허가) ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다
제21조(사용ㆍ수익허가기간) ① 행정재산의 사용ㆍ수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 5년 이내로 한다.
③ 지방자치단체의 장은 제2항의 적용을 받지 아니하는 자에 대하여도 1회로 한정하여 5년의 범위에서 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 허가기간을 연장할 수 있다. 이 경우 연장하는 허가기간은 다음 각 호의 사유로 사용ㆍ수익하지 못한 기간의 범위로 한다. <개정 2010.2.4.>
1. 천재지변이나 그 밖의 재난으로 피해를 본 경우
2. 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 사용에 제한을 받은 경우
⑤ 제2항 및 제3항에 따라 사용ㆍ수익허가를 갱신받으려는 자 또는 제4항에 따라 사용ㆍ수익허가기간을 연장받으려는 자는 사용ㆍ수익허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용ㆍ수익허가의 갱신 또는 사용ㆍ수익허가기간의 연장을 신청하여야 한다.
제23조(사용료의 조정) ① 지방자치단체의 장은 동일인(상속인과 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 행정재산을 1년을 초과하여 계속 사용ㆍ수익하는 경우 제22조제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료의 증가분을 감액(減額)할 수 있다. <개정 2014.1.7.>
제24조(사용료의 감면) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제22조에도 불구하고 그 사용료를 면제할 수 있다.
1. 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우
2. 제7조제2항 단서에 따라 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받아들인 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용ㆍ수익을 허가하는 경우
3. 건물 등을 신축하여 기부채납을 하려는 자가 신축기간에 그 부지를 사용하는 경우
4. 천재지변이나 그 밖의 재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용ㆍ수익을 허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우
② 지방자치단체의 장은 제22조에도 불구하고 지역경제의 활성화를 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 감경할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 천재지변이나 그 밖의 재난으로 그 재산을 일정 기간 사용하지 못하였을 때에는 복구 완료기간의 사용료와 그 이자를 일할 계산하여 감경할 수 있다
【행정심판법】
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판
제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.
나. 검토의견
1) 인정사실
가) 피청구인은 “○○시 체육시설 관리 운영 조례” 및 “○○시 ○○도시공사 설립 및 운영에 관한 조례”에 따라 ○○시장으로부터 ○○시 공공 체육시설의 운영ㆍ관리를 위탁받아 ○○시 ○○구 ○○동에 소재한 ‘○○썰매장’을 운영하는 자로, ‘○○썰매장’내 매점 및 휴게음식점의 임대인을 모입하기 위한 입찰공고를 2013. 11. 13. 하였다.
나) 청구인은 이 사건 입찰을 신청하여 2013. 11. 22. ○○썰매장내 매점 및 휴게음식점의 임차인으로 낙찰 받았으며, 청구인과 피청구인은 ○○썰매장 내 매점 및 휴게음식점에 대한 공유재산 임대 계약서를 체결하였고, 그 임대기간은 2013. 12. 10. ~ 2015. 12. 9.이다.
다) ○○시 ○○구 사동에 소재한 ‘○○시 호수공원 야외수영장’이 2014. 4월에 착공되었으며, ○○시 체육진흥과에서 2014. 04. 29.에 ‘○○시 신규체육시설 운영ㆍ위탁 타당성 용역’결과를 발표하였고, 2014. 05. 12.에 피청구인이 이 사건 호수공원 수영장의 운영을 수탁받게 되었다.
라) 청구인은 자신의 매출이 감소하였고 이 사건 입찰 시에 공지하지 않은 피청구인의 귀책사유가 있다고 주장하며 피청구인에게 2015. 8월에 이 사건 공유재산에 대한 임대료 감면과 임대기간 연장을 신청하였으나, 2015. 8. 21. 피청구인이 이를 반려처분 하였다.
2) 「공유재산 및 물품관리법」제20조 제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있고 사용ㆍ수익을 허가하려면 일반입찰로 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은법 제21조 제1항 및 제3항에서는 행정재산의 사용ㆍ수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 5년 이내로 하되, 1회로 한정하여 5년의 범위에서 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은법 제4조 및 2호에서는 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 사용에 제한을 받은 경우 허가기간을 사용하지 못한 기간의 범위 만큼 연장할 수 있다고 규정하고 있다.
「공유재산 및 물품관리법」제23조에서는 동일인이 같은 행정재산을 1년을 초과하여 계속해서 사용ㆍ수익하는 경우에 전년도 사용료에 비해 5% 이상 증가할 때에는 그 사용료를 감액할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제24조에서는 행정재산의 기부자, 천재지변이나 그 밖의 재난을 입은 경우, 지역경제의 활성화 등 예외적인 경우에만 사용료를 면제할 수 있도록 규정하고 있다.
3) 청구인이 이 사건 공유재산 사용ㆍ허가에 대해서 이 사건 입찰 공고 당시 피청구인이 호수공원 수영장 착공 예정사실을 고지하지 않아 경제적 손실을 입었고, 임대료 감면과 임대기간 연장을 신청하였으나, 불공정한 계약에 따라 피청구인이 청구인의 신청을 거부하였으므로, 부당한 거부처분이라고 주장하고 있는바 살피건대,
가) 먼저, 청구인이 피청구인에게 신청한 이 사건 공유재산의 임대료 감면에 관한 부분에 대해 살펴보면,
「행정심판법」제13조에는 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며, 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다(대법원 1999.12.7. 선고 97누12556 판결)고 볼 것이기에 「공유재산법」 및 관계법령 어디에도 청구인에게 경제적 손실 및 계약 내용의 불공정성을 이유로 공유재산의 임대료 감면을 요구할 근거가 없으므로, 이에 대한 피청구인의 임대료 감면 이행을 구할 법률상 이익이 청구인에게 있다고 볼 수는 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 임대료 감면에 대한 거부처분 취소 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하함이 타당하다.
나) 다음으로, 청구인이 신청한 이 사건 공유재산의 임대기간 연장에 관한 부분에 대해 판단컨대,
피청구인이 이 사건 공유재산에 대한 청구인의 임대기간을 연장하기 위해서는 「공유재산법」제21조 제3항에 따라 1회에 한해 5년 이내로 사용ㆍ수익허가를 갱신하거나, 제4항 2호에 따라 해당 지방자치단체의 귀책사유로 청구인이 그 재산의 사용에 제한을 받은 경우에 그 제한을 받은 기간만큼 연장을 할 수 있는데, 청구인의 주장에 따라 피청구인의 귀책사유가 있는지 여부에 대해 살펴보도록 한다.
2009년부터 ○○시에서 호수공원 수영장 건립계획을 추진하고 있었더라도 피청구인이 2013. 11. 13. 이 사건 입찰 공고 시에 2014. 4월에 있을 호수공원 수영장의 착공사실을 예측하기 쉽지 않았을 것이고, 설사 예측이 가능했더라도 이 사건 ○○썰매장은 여름, 겨울에 물썰매장, 눈썰매장으로 운영되는 반면, 호수공원 수영장은 여름에만 운영되어 그 성질이 다른 점, ○○썰매장은 ○○시 ○○동에 소재한 반면 호수공원 수영장은 사동에 위치하여 그 거리가 5km 이상 떨어져 있는 점 등을 고려하면 피청구인이 호수공원 수영장 운영 예정사실을 이 사건 입찰 당시 청구인에게 고지해야할 의무가 있었다고 보기 힘들다.
또한 청구인은 피청구인과 맺은 이 사건 공유재산에 대한 임차계약이 불공정하다고 주장하고 있으나 이 계약의 내용이 일부 불공정한지는 여부는 별론으로 하더라도, 피청구인이 이 사건 임차계약을 이행함에 있어 피청구인의 사정에 따라 ○○썰매장의 영업일이 축소되었다거나 시설물 관리 문제가 발생하는 등의 특별한 사정이 보이지 않기 때문에 피청구인의 귀책사유가 있다고 보기 힘들기 때문에 청구인의 주장은 이유가 없다고 판단된다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.