반려처분취소청구
【재결요지】
행정처분의 위법을 주장하여 그 처분의 취소를 구하는 경우 그 처분이 적법하다고 주장하는 행정청에게 그가 주장하는 적법사유에 대한 입증책임이 있다고 할 것이다. 특정건축물 정리에 관한 특별조치법 제5조 제2호에서는 인근 주민의 일조권 향유에 현저한 지장이 없는 건축물일 것을 사용승인의 요건으로 정하고 있으나, 피청구인이 제출한 모든 증거에 의하더라도 이 사건 건물 중 특정건축물 신고대상부분으로 인하여 인근 건물에 거주하는 주민의 일조권 향유에 현저한 지장을 초래한다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없어 이 사건 처분은 위법하다.
【주문】
피청구인이 2014. 11. 17. 청구인들에 대하여 한 특정건축물양성화반려처분은 이를 취소한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 서울 ○○구 ○○동 ○○○-11 지상의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자들로서, 2014. 9. 25. 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」(이하 ‘특정법’이라 한다)에 근거한 특정건축물신고서를 제출하였으나, 피청구인은 이 사건 건물의 4층 및 5층의 증축으로 인해 인근주민의 현저한 일조권 침해가 발생한다는 이유로 특정법 제5조 제2호에 따라 같은 해 10. 6. 반려처분을 하였다.
나. 이에 청구인들은 같은 해 10. 22. 위 반려처분에 대한 이의신청서를 제출하였으나, 피청구인은 역시 위와 같은 사유로 같은 해 11. 17. 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 건물로 인한 일조권 침해가 거의 없다. 피청구인이 이 사건 건물로 인해 현저한 일조권 침해가 발생한다고 주장하는 인근 건물(○○동 ○○○-5 소재)에는 수인한도를 넘은 일조권 침해가 발생하지 않는다. 오히려 오후 1시 이전에는 인근의 ○○○-13 지상의 건물이 위 ○○○-5 지상 건물의 일조를 방해하고 있으며 이 사건 건물에 의한 일조권 침해는 전혀 없고, 오후 시간대에는 일부 일조권 침해가 발생할 수 있으나 이는 기존의 합법적인 면적 부분에 의해서 발생하는 것이고 무단증축한 부분으로 인한 침해 정도는 크지 않다. 피청구인은 위 ○○○-5 지상 건물이 실제로 어느 정도의 일조권 침해를 받는지에 대해서 면밀히 검토하지 않은 채 단순히 해당 건물 소유자가 민원을 계속 제기하고 있다는 것만으로 현저한 일조권 침해가 발생한다고 주장하고 있다.
나. 이 사건 처분은 평등의 원칙 및 특정법의 취지에 반하는 위법한 처분이다. 특정법에 의해 양성화되고 있는 건물들은 대부분 옥탑 또는 베란다 확장, 일조권 문제에 의한 이격거리 문제로 건축물이 계단형태로 지어진 부분을 준공 후 샷시 등을 설치하여 불법적으로 사용하는 부분에 대한 신청이 대부분인데, 실제로 이와 유사한 사례(□□동 ○○○-40)의 경우에도 ○○구 건축위원회 심의를 통과하였다. 이 사건 건물 역시 위와 같은 사례임에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 평등의 원칙에 명백히 반하는 것이고, 국민의 재산권 보호라는 특정법의 입법취지에도 반하는 것이다.
다. 이 사건 처분의 실질적 사유로 생각되는 이웃 주민의 민원과 관련하여, 위 ○○○-5 지상 건물을 소유하고 있는 민원인은 평소 청구인뿐만 아니라 인근주민들에게 황당한 거짓 음해성 민원을 일삼는 자이며, 청구인에게 밤낮을 가리지 않고 전화를 걸어 욕설을 퍼붓고 당초 이 사건 건물의 신축 당시부터 끊임없이 협박을 하여 왔고, 심지어는 이 사건 건물의 세입자들에게도 언어폭력을 행사하는 등 세입자의 잦은 교체에 영향을 주고 있다.
라. 청구인들은 무단증축을 하지 않을 것이라는 취지의 약속을 한 사실이 없고, 전문적인 법률지식을 갖고 있지 못하여 주변 경험자들의 조언을 구하였는데 대부분 건물이 사용승인 후 확장을 하며 일단 시공이 이루어지면 별 문제가 없다는 이야기를 들어 이 사건 건물을 증축하게 된 것이다. 또 증축세대의 임대계약이 이루어진 시점은 2012. 4. 경으로 사용승인 후 약 4개월이 지났을 때라는 점만 보더라도 계획적인 무단증축이 아님을 알 수 있다.
마. 특정법 제5조의 사용승인은 기속행위임에도 피청구인은 이를 재량행위로 파악하여 위법하게 재량권을 행사하였으며, 단순히 잦은 민원을 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 하는 것은 대법원 판례의 태도에도 부합하지 않는 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 특정법의 입법취지를 살펴보면, 경제적 사정 등으로 자발적인 시정이 어려운 중소규모 주거용 건축물을 양성화하기 위한 법률임을 알 수 있고, 특정법의 대상건축물 요건에 적합하기만 하면 신청한 모든 특정건축물신고가 사용승인 되는 것이 아니라, 건축위원회 심의를 통과하여야 하는 것이다.
나. 피청구인은 이 사건 건물의 신축 당시부터 민원이 제기되어 청구인들에게 적법한 건축공사를 요청하였었고, 이에 청구인들은 사용승인 이후에도 무단증축에 대한 계획이 전혀 없음을 약속하곤 하였으나, 사용승인 이후 바로 무단 증축공사를 실행하였다.
다. 또한 이 사건 건물의 정북방향에 위치한 인근 건물 소유자가 끊임없이 민원을 제기하고 있고, 민원의 구체적 내용 및 지속성과 그 민원의 합리성 등을 고려하면 송파구 건축위원회의 심의 결과가 그 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 보기 어렵다.
라. 특정법 제5조 제2호에 상의 ‘인근 주민의 일조권 향유에 현저한 지장이 없는 건축물일 것’ 항목에 부합되지 않기 때문에 이 사건 처분을 한 것으로서, 법률규정에 따라 처분한 것이므로 기속행위라 하더라도 적법한 것이다.
4. 관계법령
특정건축물 정리에 관한 특별조치법 제1조, 제5조
5. 인정사실
청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가. 청구인들은 이 사건 건물에 대해 2011. 6. 29. 지상 5층, 지하 0층, 연면적 624.84㎡ 규모의 제1종근린생활시설(소매점) 및 도시형생활주택(26세대)으로 신축허가를 득하여, 같은 해 7. 1. 착공신고를 필하였으며, 같은 해 12. 23. 사용승인을 받았다. 이후 2012. 2. 경 청구인들은 이 사건 건물의 4층 및 5층 부분에 대하여 허가를 받지 아니하고 각각 30.80㎡, 48.32㎡를 증축하였다.
나. 이 사건 건물이 위 무단증축으로 인하여 위법건축물로 되자, 2014. 9. 25. 청구인들은 양성화를 위하여 특정법에 따른 특정건축물신고서를 제출하였으나, 피청구인은 인근주민의 현저한 일조권 침해가 존재한다는 이유로 특정법 제5조 제2호에 따라 같은 해 10. 6. 반려처분을 하였다. 이에 청구인들은 같은 해 10. 22. 위 반려처분에 대한 이의신청서를 제출하였으나, 피청구인은 앞선 반려처분과 같은 사유로 같은 해 11. 17. 이 사건 처분을 하였다.
다. 한편 이 사건 건물에 대해서는 신축공사 당시부터 인근 주민으로부터 일조권 사선제한 위반 등을 이유로 끊임없이 민원이 제기되어 왔다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 등
가. 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」제1조에 따르면 위 법률은 특정건축물을 선별하여 사용을 승인함으로써 국민의 재산권을 보호함을 목적으로 하고 있으며, 제5조에 의하면 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신고받은 대상건축물이 다음 각 호의 기준에 적합한 경우에는 「건축법」및 관계 법률에도 불구하고 신고받은 날부터 30일 내에 「건축법」제4조에 따라 해당 지방자치단체에 두는 건축위원회의 심의를 거쳐 해당 대상건축물의 건축주 또는 소유자에게 사용승인서를 내주어야 한다고 하면서, 제2호에서 인근 주민의 일조권(日照權) 향유에 현저한 지장이 없는 건축물일 것을 사용승인의 요건으로 정하고 있다.
나. 우선 청구인은 청구취지에서 처분일자를 “2014. 11. 13.” 로 표기하고 있으나, 처분서 상의 처분일자는 “2014. 11. 17” 이고 청구취지 상의 날짜는 명백한 오기이므로, 「행정심판법」 제32조 제1항에 따라 이를 직권으로 보정한다.
다음으로 이 사건 처분에 관하여 본다.
먼저 특정법 제5조의 사용승인의 성격에 관하여 살펴보면, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 ‘특별자치시장 등’이라 한다)으로 하여금 신고받은 대상건축물이 동조 각 호의 기준에 적합한 경우에는 건축법의 일부 규정을 충족시키지 못하더라도 해당 대상건축물의 건축주 또는 소유자에게 사용승인서를 ‘내주어야 한다’고 규정하고 있는 점, 동법 제1조는 특정건축물을 선별하여 사용을 승인함으로써 국민의 재산권을 보호함을 목적으로 하고 있는 점, 구 특정법(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 일부개정 되기 전의 것)은 일정한 기준을 만족하는 특정건축물을 합법적으로 사용승인 받을 수 있는 기회를 한시적으로 부여하여 주민의 안전을 보장하고 재난을 방지하며 도시미관을 개선하고 국민의 재산권을 보호하는 것을 제정이유로 하고 있는 점 등 특정법 제5조의 문언 및 일정한 기준을 충족하는 경우라면 국민 재산권의 적극적인 보호를 위하여 위법건축물을 한시적으로나마 양성화하려는 특정법의 입법취지 등을 종합적으로 고려하면, 신고 대상건축물이 동조 각 호의 기준을 충족하는 경우 특별자치시장 등은 신고대상 건축물의 사용승인을 하여야 하는 것이다. 한편, 특정법 제5조는 특별자치시장 등이 사용승인서를 내주기 전에 해당 지방자치단체에 두는 건축위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있으나, 앞서 본 동조의 문언 및 특정법의 입법취지에 비추어 볼 때, 대상건축물이 동조 각 호의 기준을 충족하는지 여부를 전문가들로 구성된 건축위원회의 심의를 통해 심사할 것을 규정한 것으로 봄이 상당하고, 달리 건축위원회에 동조 각 호에서 정해진 기준들 외에 별도의 요건들을 부가하여 사용승인 여부를 임의로 결정할 수 있는 재량권을 부여한 것으로 해석할 아무런 근거가 없다.
그런데 특정법 제5조 제2호는 ‘인근 주민의 일조권(日照權) 향유에 현저한 지장이 없는 건축물일 것’을 사용승인의 기준으로 규정하고 있을 뿐 어떠한 경우가 이에 해당하는지 그 구체적인 기준을 정하고 있지는 않다. 이와 관련하여 특정법의 제정이유와 사용승인의 기준 중 하나로 특정법 제5조 제2호를 규정한 취지 등을 고려하면, 대상건축물의 건축으로 인하여 인근 건물의 소유자가 종전부터 향유하고 있던 일조 등에 대하여 사회통념상 일반적으로 허용되는 수인한도 이상의 일조 침해를 받고 있는지 여부가 그 기준이 될 수 있을 것으로 보인다. 또한, 일조권 향유에 현저한 지장이 있는지 여부를 판단함에 있어서, 인근 건물이 이미 다른 기존 건물에 의하여 일조방해를 받고 있는 경우에는 그 일조방해의 정도와 신축 건물에 의한 일조방해와의 관련성 등도 고려하여 대상 건물에 의한 일조방해가 현저한 지장을 초래하는지 여부를 판단하여야 할 것이다(대법원 2004. 10. 28. 선고 2002다63565 판결 등 참조).
그런데, 행정처분의 위법을 주장하여 그 처분의 취소를 구하는 경우 그 처분이 적법하였다고 주장하는 행정청에게 그가 주장하는 적법사유에 대한 입증책임이 있다고 할 것인데(대법원 1985. 1. 22. 선고 84누515 판결 등 참조), 피청구인이 제출한 모든 증거에 의하더라도, 이 사건 건물 중 특정건축물 신고대상부분으로 인하여 인근 건물인 ○○동 ○○○-5 소재 건물에 거주하는 주민의 일조권 향유에 현저한 지장을 초래한다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 오히려 청구인들 제출의 각 사진에 의하면 2014. 10. 17.을 기준으로 하였을 경우 인근 건물에 대한 일조는 다른 기존 건물이나 이 사건 건물 중 특정건축물 신고대상부분을 제외한 나머지 부분으로 인하여 이미 상당부분 영향을 받고 있는 사실이 인정될 뿐이다(피청구인이 주장하는 이 사건 건물의 무단증축 경위, 민원의 구체적 내용 및 지속성, 합리성 등은 위 특정법 제5조의 사용승인여부를 결정함에 있어 동조 각 호가 규정한 기준에 해당하지 아니하므로 이에 관하여는 따로 판단하지 아니한다).
그렇다면 이 사건 건물이 특정법 제5조 제2호의 요건을 충족시키지 못하였음을 이유로 한 이 사건 반려처분(오히려 제출된 증거 및 피청구인의 답변에 의하면 이 사건 반려처분의 실질적인 이유가 인근 주민의 지속적인 민원제기였던 것이 아닌지 의심된다)은 청구인들의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하여 취소되어야 한다.
7. 결 론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.