관리명령취소청구
【재결요지】
사 건 99-04350 관리명령취소청구
청 구 인 최 ○ ○
서울특별시 ○○구 ○○동 11-260
대리인 ○○종합법무법인(담당 변호사 유○○, 김○○, 신○○)
피청구인 ○○위원회
청구인이 1999. 6. 18. 제기한 심판청구에 대하여 1999년도 제29회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다.
【주문】
청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】
피청구인이 1999. 3. 23. ○○보험주식회사에 대하여 한 관리명령은 이를 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
피청구인이 ○○보험주식회사(이하 “○○”이라 한다)의 자산 및 부채를 평가한 결과 ○○의 업무 및 재산 상황으로 보아 그 사업의 계속이 곤란하거나 업무의 상황이 현저하게 불량하여 공익상 그 사업의 계속이 부적당하다는 이유로 1999. 3. 23. ○○에 대하여 관리명령(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 1999. 3. 23. ○○에 대하여 보험업법 제107조에 의거 ○○의 업무와 재산의 관리를 명하는 관리명령을 내리고, 보험업법 제108조제1항 및 제110조에 따라 위 관리명령을 수행하기 위하여 보험관리인을 선임함과 아울러 보험계약 기타의 거래와 재산의 관리 및 처분에 대한 ○○의 전 임원(감사포함)의 직무집행을 정지시켰다.
나. 피청구인이 이 건 처분을 하면서 ○○에 내린 통보서에는 그 이유 내지 원인사실에 대한 아무런 설명이 없으나, 보도자료에 의하면 피청구인이 ○○에 대하여 1999. 2. 11.부터 1999. 3. 13.까지 자산ㆍ부채평가 및 특별검사 결과 ①1998. 12.말 현재 ○○의 순자산 부족액이 2조9,080억원으로 확인되었고 ②청구인이 ○○ 자금 1,868억원을 횡령하였으며 ○○의 계열사에 대한 부당대출액이 1998. 12.말 현재 2조7,822억원에 이르고 이 중 2조3,916억원은 그 회수가 의문시 되며 ③○○의 자기 계열집단 및 동일인에 대한 대출한도를 초과하였고 또한 1995년부터 1997년까지 책임준비금을 과소 적립하는 방법으로 분식결산을 하였으며 ④외화 유가증권을 부당하게 투자함으로써 그 투자금액의 회수가 불확실한 것으로 밝혀졌는 바, ○○의 위와 같은 재무상황으로 보아 조속한 시일내에 자본충실화방안을 추진하고, 또한 청구인등 임직원의 사법처리ㆍ해임에 따른 경영공백의 방지 및 도덕적 해이를 예방하며, 정상적인 보험영업의 유지를 통해 ○○ 가치의 하락을 방지할 필요가 있다는 것이다.
다. 청구인은 이 건 처분 당시 ○○의 대표자이었으나, 이 건 처분이 있은 후 1999. 5. 4. 보험관리인의 주도하에 열린 ○○의 이사회에서 청구인을 대표이사직에서 해임하는 결의가 이루어졌는 바, 위 이사회 결의는 그 소집절차 및 결의방법이 관련 법령과 ○○의 정관의 규정에 위반되어 위법한 것이 아닌가하는 의문이 있지만, 설령 위 이사회 결의가 적법하다고 하더라도 청구인은 여전히 ○○의 이사직은 보유하고 있으며, 또한 청구인은 ○○의 발행 주식 600만주 중에서 165만9,452주(지분율 27.66%)를 보유하고 있는 최대주주이기도 하다.
라. 피청구인은 이 건 청구와 관련하여 청구인에게 법률상의 이익이 없어 각하되어야 한다고 주장하나, 행정청의 행위에 대한 취소ㆍ변경을 구할 법률상의 이익이 있는지에 관하여는 일의적으로 설명하기 어려운 것이고, 다만 현재 판례 및 학설이 법률상 보호되는 이익의 범위를 확대하는 경향에 있다는 점을 고려한다면 이 건 처분 당시 ○○의 대표이사이자 최대주주로서 경영권을 행사하고 있던 청구인으로서는 이 건 처분에 대하여 직접적이고 구체적인 법률상이익을 가지고 있다고 보아야 할 것이다. 특히 피청구인이 내세운 판례들은 청구인적격을 인정하기도 하고 부정하기도 한 대법원의 판례 중 청구인적격을 부정한 극히 일부분의 것이고, 그나마 모두 관련 당사자들의 신청에 대한 거부처분의 취소를 구하는 소송에 대한 판결들로서 이 사건에 그대로 원용할 수 없는 것이기도 한 바, 이 건 처분에 대한 행정심판은 청구인이 갖고 있는 기존의 권리 내지 이익을 박탈하는 처분의 취소를 구하는 청구이고 더구나 행정심판절차가 처분의 위법ㆍ부당성 뿐만 아니라 합목적성까지도 심판의 대상으로 삼고 있는 점에 비추어 이 건 처분의 취소를 구하는 청구인에게 청구인적격을 인정하여야 한다.
마. 한편, 청구인이 이 건 처분에 대한 행정심판을 제기함에 있어 그 근거 법률이 되는 ○○기구의설치등에관한법률 제70조는 행정심판법 내지 행정소송법의 규정과는 달리 “○○위원회ㆍㆍㆍ 및 ○○원이 행한 위법ㆍ부당한 처분으로 인하여 권리ㆍ이익의 침해를 받은 자는 국무총리에게 행정심판을 제기할 수 있다”고 규정하고 있는데, 이는 이 사건과 같이 회사에 내려진 위법ㆍ부당한 처분으로 인하여 자신의 권리 또는 이익이 침해된 당해 회사의 이사 내지 주주 등이 행정심판을 제기할 수 있는 길을 열어 준 것으로 보아야 할 것이다.
바. 보험업법 제107조에 의하면, ○○위원회는 보험사업자의 업무 및 재산의 상황으로 보아 그 사업의 계속이 곤란하다고 인정하는 때 또는 업무의 상황이 현저하게 불량하여 공익상 그 사업의 계속이 부적당하다고 인정하는 때에는 사업의 정지, 업무와 재산의 관리 또는 계약의 이전을 명할 수 있고, 또한 동법 제108조제1항은 위 제107조에서 정한 관리는 ○○위원회가 선임한 보험관리인이 행하도록 정해져 있는 바, 위 관리명령의 요건에 해당하는 “업무 및 재산의 상황으로 보아 그 사업의 계속이 곤란하다고 인정하는 때”라 함은 보험사업자의 업무 및 그 재산상태에 비추어 볼 때 기술적으로 보아 채산성이 없고, 도저히 자립할 수 없다고 인정되는 경우를 말하고, “업무의 상황이 현저하게 불량하여 공익상 그 사업의 계속이 부적당하다고 인정하는 때”라 함은 기술적으로는 사업의 계속이 가능하더라도 공익적인 견지에서 볼 때 보험회사로서의 존속이 적당하지 않다고 판단되는 경우를 의미한다고 할 것인데, 위 요건은 지나치게 일반적이고 추상적으로 규정되어 있으나, 관리명령이 관리를 받게되는 보험사업자의 주주와 임원 및 보험계약자들의 권익을 침해할 소지가 많은 점을 고려할 때 위 요건을 합리적이고 과잉금지의 원칙에 반하지 않도록 해석하여야 할 것이고, 따라서 보험업법 제106조가 정리권고제도를 규정하고 있으므로 위 정리권고제도만으로도 보험사업자에 대한 감독ㆍ관리의 목적을 달성할 수 있는 경우에는 관리명령을 발해서는 안될 것이다.
사. 한편, 이 건 처분 당시 시행중이던 보험감독규정은 제38조와 제28조의2에서 각 경영개선권고와 경영개선요구의 요건 및 그 경영개선조치의 내용을 정함과 아울러 제28조의3제1항에서는 피청구인이 생명보험사업자의 반기말 또는 사업년도말 지급여력 부족비율이 20%이상인 경우 또는 위 제28조의2제1항의 규정에 의한 경영개선요구를 받은 생명보험업자의 지급여력부족비율이 10%이상 20%미만에 해당하는 경우에 그 생명보험업자에 대하여 경영개선명령을 하도록 정하고 있고, 위 제2항에서는 경영개선조치의 내용으로 이 건 처분과 같은 내용의 임원의 직무집행정지ㆍ보험관리인의 선임 등이 규정되어 있는 것에 비추어 볼 때, 이 건 처분은 경영개선권고나 경영개선요구에 의하여 목적을 달성할 수 없는 최후의 경우에 한하여 발할 수 있는 것으로 보아야 한다.
아. 피청구인은 ○○의 계열사에 대한 채권과 영업권의 가치를 평가함에 있어 지나치게 보수적인 기준을 적용함으로써 ○○의 부실 규모를 부풀려 놓았고, ○○이 보유하고 있는 부동산을 평가함에 있어서도 공시지가를 기준으로 함으로써 ○○ 보유 부동산을 저평가하였으며, ○○이 보유한 유가증권에 대한 시가 평가차액도 현재 주가가 급등하고 있는 점에 비추어 볼 때 부당하게 평가되었고, 더구나 ○○의 영업권 등의 가치가 최소한 3조원에서 4조원에 이를 것임에도 불구하고 피청구인은 이를 지나치게 저평가함으로써 ○○의 가치를 낮게 보고 있다.
자. ○○의 지급여력부족비율은 1999. 3. 31. 현재 약 3.42%에 불과한 바, 이는 경영개선권고를 할 수 있는 정도이지 이 건 처분에 상응하는 경영개선명령을 할 수 있는 정도는 아니고, 청구인은 ○○의 대표이사 겸 최대주주로서 부실자산 해소를 위하여 외자유치를 추진하여 왔는데, 갑자기 청구인이 1999. 2. 11.경 구속되고 피청구인이 ○○에 대하여 이 건 처분을 함에 따라 ○○의 자본충실화는 어렵게 되었다.
차. 피청구인에 의하여 선임된 보험관리인은 ○○의 이사등 임원들로부터 일괄적으로 사표를 제출받아 이를 보관하고 있을 뿐만 아니라 재택근무라는 명목으로 일부 임원들의 출근을 통제하고 있고, ○○으로 하여금 ○○의 주식을 보유하고 있는 부실 계열사들의 ○○화재보험주식회사에 대한 채무를 대신하여 변제하도록 하는 등 부당한 조치를 하고 있다.
카. 이 건 처분은 행정절차법 제21조의 사전통지의무와 동법 제23조의 이유제시의무를 위반하였고, 동법 제22조의 의견진술기회를 부여하지 아니한 위법한 처분이다.
타. 이상과 같이 이 건 처분은 그 실체적인 요건을 충족하지 못하였을 뿐 아니라 행정절차법의 규정에도 위반한 것으로서 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 본안전 항변
행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있는 바, 대법원도 위 행정심판법 규정과 동일한 행정소송법 관련규정의 해석과 관련하여 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되며, 여기에서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 이에 포함되지 아니한다고 일관되게 판시하고 있는 바, 위 대법원 판결에 비추어 볼 때, 이 건 처분의 상대방으로서 당연히 당사자적격을 가지지 못하는 청구인에게 이 건 청구의 당사자적격이 인정되기 위해서는 청구인에게 이 건 처분과 관련한 직접적이고 구체적인 이익이 있어야만 함에도 불구하고 청구인은 이러한 이익이 없으므로 각하되어야 한다.
나. 본안에 대한 답변
(1) ○○은 1998년 1월경부터 외자유치를 위해 노력하던 중 1998. 6. 8. 미국의 ○○(이하 “○○"라 한다)와 투자의향서를 체결하고 1998. 7. 20.부터 1998. 9. 20.까지 Met Life에서 ○○에 대한 자산, 부채 실사를 하였으나, 부실의 규모가 너무 큰 것으로 나타나자 청구인은 정부에 대해 아무런 통지도 하지 않은 채, 정부가 순자산부족분을 부담하는 것을 조건으로 ○○에 대한 실질적인 경영권과 소유권을 모두 ○○에 넘기기로 하는 내용의 계약을 1998. 12. 31.자로 ○○와 체결한 후, 1999. 1.경 ○ ○측에서 위 계약내용에 따라 피청구인에게 정부가 ○○의 부실자산을 보충해 준다면 ○○에 일정 금액을 투자하겠다는 의사를 전달하였으며, 피청구인은 이를 검토하면서 비공식적으로○○의 실사 결과에 따라 ○○의 순자산 부족액이 3조8,000억원에 이른다는 사실을 알았다.
(2) 이에 피청구인은 ○○의 부실 가능성을 인지하고 1999. 2. 11.부터 1999. 3. 13.까지 ○○의 자산, 부채의 평가 및 재산운용에 관한 특별검사를 실시한 결과 1998. 12.말 현재 ○○은 자산 11조5,323억원, 부채 14조4,403억원으로 순자산부족액 2조9,080억원으로 나타났는 바, 이는 주로 부실대출금의 손실예상액(2조707억원), 유가증권 평가손(7,876억원), 부동산 평가차액(1,640억원) 등에 기인한 것이었다.
(3) 한편 ○○에 대한 특별검사 결과 청구인은 1988. 1.경부터 1998. 5.경까지 ○○의 자금 1,878억원을 메모, 영수증, 지출의결서 등으로 임의인출하고 10억원만을 상환함으로써 1,868억원 가량을 횡령하고, 이러한 횡령사실을 은폐하기 위해 1998. 6.경 상기 금액을 주식회사 공영사 등 9개 계열사에 대한 대출금으로 전환처리하였으며, 그 대출금의 이자납입을 위하여 219억원을 그 계열사에 추가 대출하는 등의 불법행위가 밝혀졌고, ○○은 1996년부터 1998년 사이에 재무구조가 극히 취약하고 영업상태가 불량하여 차입금 상환능력이 없는 계열사 및 관계사 17개에 대하여 대출금 상환능력에 대한 검토나 채권보전대책의 강구 없이 3조864억원을 대출하여 이중 2조289억원을 계열사 증자자금 및 청구인이 개인적으로 연대보증한 다른 금융기관의 대출금 상환금 등으로 부당하게 사용하는 등 ○○을 청구인 개인의 사금고처럼 이용하여 ○○의 수많은 보험계약자들에게 막대한 손실을 입혔으며, 아울러 파산하는 경우 정부가 예금자보호법에 따라 보험금대지급을 통하여 수조원에 달하는 국민의 세금을 사용할 수밖에 없게 하는 위험을 초래하였다.
(4) 이러한 상황에서 피청구인은 ○○을 부실금융기관으로 결론을 내리고 그 처리 절차에 대하여 검토하던 중 ○○의 처리와 관련하여 관련 보험계약자들의 피해를 최소화하면서 공적 자금의 투입을 최소화하는 최선의 방안은 ○○을 신속하게 제3자에게 매각하는 것이라는 결론을 내리게 되었는 바, 이러한 매각절차를 진행하기 위하여 ○○을 부실기관으로 지정하는 경우 보험계약자들의 해지사태가 예상될 뿐 아니라 ○○의 기업 가치가 하락하여 결과적으로 더 많은 액수의 공적 자금의 투입이 불가피하게 될 가능성이 있어 먼저 ○○의 인수인을 정한 다음 부실금융기관의 지정절차를 밟는 방안을 고려하게 되었고, 이에 ○○에 대하여 관리명령을 내려 ○○의 부실화에 직접적 책임을 지고 있는 청구인 및 당시 ○○의 업무를 관리하도록 하였다.
(5) 청구인은 관리명령과 경영개선명령의 경우 정리권고와 경영개선권고 및 경영개선요구 등이 발하여진 후가 아니면 발할 수 없는 것으로 주장하나, 보험업법과 보험감독규정의 어디에도 보험업법상의 청구인의 주장을 뒷받침하는 규정은 없고, 오히려 보험업법상의 관리명령은 그 요건이 충족될 경우 독자적으로 내릴 수 있는 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다.
(6) 청구인은 피청구인이 ○○의 계열사에 대한 채권과 영업권, 부동산, 유가증권 등의 가치를 평가함에 있어 지나치게 보수적인 기준을 적용하여 ○○의 부실규모를 부풀렸다고 주장하나, 피청구인은 모든 보험사업자에 대하여 공통으로 적용되는 부실보험사업자의 결정을 위한 자산과 부채의 평가기준인 보험감독규정 제134조 및 시행세칙 제55조의2에서 정한 기준에 의하여 ○○의 재산과 채무를 평가한 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다.
(7) 청구인은 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 행정절차법의 제규정을 준수하지 아니한 위법이 있다고 주장하나, 행정절차법 제21조제4항제1호는 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 하여야 할 필요가 있는 경우에는 사전통지를 하지 않아도 되는 것으로 규정되어 있고, ○○에 대한 처분사유도 보도자료로서 공표하였으며, 행정절차법 제22조제4항과 제21조제4항제1호는 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 의견제출절차를 생략할 수 있다고 규정하고 있으므로, 청구인의 주장은 이유없다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격여부
가. 관계법령
나. 판 단
살피건대, 행정심판법상의 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 여기서 법률상 이익이라 함은 당해 처분에 관하여 법률상 직접적이고 구체적인 이해관계를 가지는 경우에는 당해 취소심판청구의 청구인적격이 인정되나, 사실상 간접적이고 경제적인 이해관계를 가지는 것에 불과한 경우에는 그러한 청구인적격이 인정될 수 없는 것인 바, 청구인은 이 건 처분의 상대방인 ○○의 이사이고 최대 주주라고 할지라도 위 ○○이 직접 이 건 처분에 대하여 다투는 것은 몰라도 위 ○○의 이사이며 최대 주주라는 자격에서는 이 건 처분에 대하여 법률상 직접적인 이해관계를 가지는 것이 아니라 사실상 간접적인 이해관계를 가지는 것에 불과하므로 이 건 청구의 청구인적격이 없다고 할 것이므로, 이 건 청구는 행정심판법상의 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.