토지구획정리사업멸실토지환지이행등청구
【재결요지】
사 건 99-04269 토지구획정리사업멸실토지환지이행등청구
청 구 인 원 ○ ○
서울특별시 ○○구 ○○동 98-8
피청구인 서울특별시장
청구인이 1999. 6. 10. 제기한 심판청구에 대하여 1999년도 제29회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다.
【주문】
청구인의 청구를 모두 각하한다.
【청구취지】
1. 주위적 청구
피청구인은 1985. 12. 28. ○○지구토지구획정리사업 환지처분공고시 누락하여 멸실된 청구인 소유의 서울특별시 ○○구 ○○동 산34-3번지의 토지에 대한 환지를 이행하라.
2. 예비적 청구
피청구인은 1985. 12. 28. ○○지구토지구획정리사업 환지처분공고시 누락하여 멸실된 청구인 소유의 서울특별시 ○○구 ○○동 산34-3번지의 토지에 대해 동 토지의 현 위치인 서울특별시 ○○구 △△동 948-6외 7필지의 공시지가 상당을 배상하라.
【이유】
1. 사건개요
피청구인이 1971. 8. 24. 건설부장관으로부터 사업시행인가를 받아 서울특별시 ○○구 △△동, □□동, ◇◇동, ☆☆동 등을 사업지구로 하는 영동지구토지구획정리사업(이하 “사업”이라 한다)을 시행하면서 1971. 9. 23. 환지계획공람공고를 거쳐 1982. 1. 18.과 1982. 9. 20. 환지처분을 하고 1985. 12. 28. 환지처분공고 등을 하였는 바, 동 환지처분에서 위 사업지구내의 청구인 소유 ☆☆동 산34-3번지에 대한 환지가 누락되어 동 토지가 멸실되었다는 것을 이유로 청구인이 이 건 심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 청구인의 서울특별시 ○○구 ☆☆동 산34-3번지가 지적복구과정에서 같은 동 80-1번지와 2중으로 복구되었으며 이는 위 ☆☆동 산34-3번지가 지적공부상 “80-1 중복분”이라고 표시되었고 ○○지구토지구획정리사업 환지예정지지정처분 등에서도 누락되어 있는 사실로도 확인 가능하며 위 ☆☆동 80-1번지는 같은 구 ◎◎동 948-8번지로 이미 환지처분되었다고 주장한다.
나. 그러나, 지적도와 토지등기부등본을 보면, 위 ☆☆동 산34-3번지와 ☆☆동 80-1번지는 위치, 소유자 등이 상이하고 피청구인이 2중복구를 주장하는 근거인 지적공부상의 “80-1 중복분”표시는 기존에는 기재되어 있지 아니하던 것으로 피청구인이 청구인의 민원 및 행정심판 제기에 즈음하여 변조한 것에 지나지 않는다.
다. 또한, 청구인 소유의 ☆☆동 산34-3번지가 가공의 토지가 아니라는 것은 서울특별시 ○○구청장이 1982. 5. 1.과 1985. 9. 26. 2회에 걸쳐 동 토지를 압류하였던 바에서도 확인될 수 있다.
라. 따라서, 청구인 소유의 위 ☆☆동 산34-3번지는 청구인이 정당하게 소유하고 있던 토지로서, 위 사업의 사업지구내에 포함되어 있어 동 사업의 결과로 환지처분되어야 함에도 불구하고 청구인이 해외에 장기체류하는 동안 피청구인이 위 사업에 따른 환지처분을 하면서 위법하게 동 토지에 대한 환지를 누락하여 동 토지를 멸실시켰으므로 피청구인은 이제라도 동 토지에 대한 환지를 이행하거나 서울특별시 ○○구 ☆☆동 산34-3번지의 환지 후 위치인 같은 구 ◎◎동 947-6외 7필지의 공시지가에 해당하는 가액을 배상하여야 한다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인이 주장하는 서울특별시 ○○구 ☆☆동 산34-3번지는 1963. 10. 1. 지적복구된 구 임야대장에 “불부합(중복분)”으로 표기되어 있고, 1977. 3. 31. 이기작성된 카드임야대장 비고란에도 “80-1 중복분”이라고 표기되어 있으며 1979. 1. 26. 토지등기부에 김○○외 3인의 공동소유로 보존등기되고 1979. 3. 6. 청구인에게 소유권이 이전되었다.
나. 위 토지의 폐쇄임야도상 위치는 1971. 8. 24. 건설부장관으로부터 인가받아 시행한 ○○지구토지구획정리사업지구내에 포함되지만, 여러 가지 정황으로 미루어 보아 위 토지가 ☆☆동 80-1호로 개간준공되고 6.25전쟁으로 지적공부와 등기부 등이 망ㆍ소실된 후 위 지적공부가 중복복구된 것으로 사료되며, 더욱이 지적공부상 “불부합(80-1 중복분)”이라 표기되어 있어 중복된 토지중 ☆☆동 80-1(답, 220평)번지가 환지예정지로 지정되어 ◎◎동 948-8번지로 환지처분된 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격여부
가. 관계법령
구 토지구획정리사업법(1980. 1. 4. 법률제3255호로 개정되기 이전의 것) 제2조, 제32조, 제33조
구 토지구획정리사업법(1980. 1. 4. 법률제3255호로 개정된 것) 제46조, 제47조, 제48조, 제56조, 제61조, 제65조
나. 판 단
(1) 구 임야대장, 구 토지대장, 토지등기부등본, 카드토지대장, 카드임야대장, 환지예정지지정조서, 환지확정조서, 측량성과도, 폐쇄지적도, 지적도등본, 폐쇄임야도, 민원서류 처리결과회신문서, 환지확정과 관련한 자료요청 회신문서 등 각 사본을 종합하여 보면 다음의 사실을 인정할 수 있다.
(가) 피청구인은 1971. 8. 24. 건설부장관의 인가를 받아 서울특별시 ○○구 △△동, □□동, ◇◇동, ☆☆동, ◎◎동, ●●동, ▲▲동, ■■동, ◆◆구 ◆◆동 등 각 일부를 사업지구로 하는 ○○지구토지구획정리사업을 시행하면서, 1971. 9. 10. 사업시행공고, 1971. 9. 23. 환지계획공람공고, 1971. 10. 28. 환지예정지지정공고를 하였으며, 1981. 12. 5. 환지예정지처분 및 환지계획변경공고, 1981. 12. 19. 환지확정처분에 따른 환지계획변경공람공고(서공 제381호)를 거쳐 1982. 1. 18. 일부토지환지처분(서울특별시공고 제23호)을 하고 1982. 7. 14. 환지확정처분에 따른 환지계획변경 및 공사완료공람공고(서공 제309호)와 1982. 9. 20. 일부 및 추가지구 환지처분(서공 제404호)을 하였으며 1982. 10. 11. 토지구획정리사업완료신고를 하였다가 3차례에 걸친 사업기간연기공고를 거쳐 1985. 12. 28. 환지처분공고(서울특별시공고 제773호)를 하였다.
(나) 서울특별시 ○○구 ☆☆동 산34-3번지는 구 임야대장에 의하면, 1963. 10. 1. 면적 700평으로 지적복구되었으며 “불부합(중복)분”이라고 표시되어 있고, 1977. 3. 31. 이기작성된 카드 임야대장에는 1978. 4. 14. 694㎡로 면적환산등록되었으며 비고란에는 연필로 “80-1 중복분”으로 표기되어 있으나 폐쇄(폐쇄이유와 폐쇄일자 미기재)되었다.
(다) 위 ☆☆동 산34-3번지는 미등기상태로 있다가 1979. 1. 26. 김○○외 3인의 공동소유로 보존등기되었으며 1979. 3. 6. 청구인에게 소유권이 이전되었고 1980. 5. 1.과 1985. 9. 26. 2차례에 걸쳐 ○○구청장이 압류하였다.
(라) 서울특별시 ○○구 ☆☆동 80-1번지는 구 토지대장에 의하면, 지목은 답(畓)으로서 면적은 220평이고 1954. 12. 31. 지적복구되어 1973. 12. 7. 청구외 이○○에게 소유권이 이전되었으며 1976. 9. 27. 이기작성된 카드 토지대장에는 1978. 4. 14. 727㎡로 면적환산등록되었고 1982. 11. 9. 구획정리가 완료되어 폐쇄한다고 되어 있다.
(마) 피청구인이 작성한 ○○지구토지구획정리사업 환지예정지지정조서 및 환지확정조서에는 서울특별시 ○○구 ☆☆동 산34-3번지는 등재되어 있지 않으나, 같은 동 80-1번지는 환지예정지로 지정되었다가 1982. 1. 18. 서울특별시 공고 제23호로 같은 구 ◎◎동 948-8번지 148.3평으로 환지되었으며 카드 토지대장에 의하면, 위 ◎◎동 948-8번지는 1983. 12. 24. 같은 동 948-7번지에 합병되어 말소되었다.
(바) 폐쇄지적도에는 서울특별시 ○○구 ☆☆동 80-1번지는 위치가 표시되어 있지 않으나, 같은 동 산34-3번지는 폐쇄임야도상에 그 위치가 표시되어 있으며 서울특별시 ○○구 ◇◇동 소재 ○○공사가 측량한 측량성과도에 의하면, 폐쇄임야도상의 서울특별시 ○○구 ☆☆동 산34-3번지는 현 지적도상 같은 구 ◎◎동 947-6외 7필지인 것으로 되어 있다.
(사) 청구인이 서울특별시 ○○구 ☆☆도 산 34-3번지 토지의 환지여부 및 같은 구 ☆☆동 80-1(도로 586.8㎡)번지와의 중복여부를 질의한데 대하여, 피청구인은 1998. 11. 4. ○○구 ☆☆동 산34-3번지 토지는 ○○토지구획정리사업 환지조서 등을 조사한 바, 환지지정이 되지 않은 토지로서 관련 지적공부(토지대장)를 확인한 바, ☆☆동 산34-3번지 구대장상에 “불부합(중복분)”으로 표시되어 있고 임야대장 비고란에는 “80-1중복분”이라고 표시되어 있는 것으로 보아 중복된 토지중 ☆☆동 80-1(답, 220평)번지는 예정지 지정되어 ◎◎동 948-8번지로 처분되었고 ☆☆동 80-1(도로, 586.8㎡)토지는 ☆☆동 산 34-3번지와 중복된 토지가 아니라, 종전토지 △△동 1-2번지에서 환지처분된 토지라고 회신하였다.
(아) 청구인이 청구인 명의의 ○○구 ☆☆동 산 34-3호 임야 694㎡는 위치상 ○○토지구획정리사업지구에 포함되었으나, 동 사업 환지처분에서 제외된 사유규명과 그에 따른 권리회복을 요구하는 진정을 감사원에 제출하여 피청구인에게 이첩된 민원에 대하여, 피청구인이 1999. 5. 24. 청구인에게 다음의 내용으로 회신하였다.
1) ○○토지구획정리사업시행 이전의 서울특별시 ○○구 ☆☆동 지역의 토지공부는 6.25전쟁 당시 행정구역이었던 경기도 ○○군 ○○면 ☆☆리 일대의 지적공부와 등기부 등이 대부분 망ㆍ소실되어 멸실 당시의 정확한 지적공부 등재내역을 확인할 수 없는 상태에서 종전이후에 토지ㆍ임야 조사부 원본에 의하여 사정 당시(최초)의 등록사항으로 회복하고, 사정이후에 계속 이동된 것은 지적공부 등본ㆍ부본ㆍ약도ㆍ지세(임야세)명기장 등을 결정 지적공부를 복구하였는데,
2) 서울특별시 ○○구 ☆☆동 산 34-3호 구 임야대장에 “불부합(중복분)”으로 표기되어 있고 카드 임야대장 비고란에도 “80-1 중복분”이라고 표시되어 있는 것 등으로 보아 위 ☆☆동 산 34-3호는 사정이후에 같은 동 80-1호로 개간준공되고, 6.25전쟁으로 지적공부와 등기부 등이 망ㆍ소실된 이후 위 지적공부가 중복복구된 것으로 사료되어 ○○토지구획정리사업 시행자가 민원인 명의의 위 ☆☆동 산34-3호를 환지처분에서 제외한 것으로 짐작되나, 현재 관련자료를 확인할 수 없는 상황으로 귀하의 넓은 이해가 있으시길 바라며 권리회복 가능여부는 사법부에서 판단할 사항으로 사료된다.
(2) 살피건대, 환지처분은 일단 공고되어 그 효력을 발생한 이상 일부 토지에 관한 환지지정에 있어 위법이 있다 하여도 다른 부분에 대한 환지확정처분까지 당연히 무효가 되는 것은 아니므로 확정된 환지처분 전체에 대하여 취소를 구할 수 없으며, 확정된 환지처분은 환지 전체의 절차를 다시 밟지 않는 한 그 일부만을 변경할 수 없으므로 일부분의 취소도 구할 법률상의 이익이 없다 할 것이어서, 토지구획정리사업시행자의 위법한 환지처분으로 인하여 손해를 입은 자는 그 위법을 이유로 하여 민사상의 절차에 따라 권리관계의 존부를 확정하거나 손해의 배상을 구하는 등의 방법이 있을 뿐이라 할 것이다.
청구인은, 피청구인이 1971. 8. 24. 서울특별시 ○○구 △△동, □□동, ◇◇동, ☆☆동 등을 사업지구로 하는 ○○지구토지구획정리사업을 건설부장관으로부터 인가받아 사업지구내의 종전토지에 대하여 1971. 9. 23. 환지계획공람공고, 1982. 1. 18.과 1982. 9. 20. 환지처분을 하고 1985. 12. 28. 환지처분공고 등을
하면서, 동 사업지구내의 청구인 소유 토지인 서울특별시 ○○구 ☆☆동 산34-3번지에 대해서는 불법적으로 환지처분 등을 하지 아니하여 동 토지의 소유권이 상실되었으므로 이제라도 동 토지에 대해 환지를 이행하거나 동 토지의 현 위치인 서울특별시 ○○구 ◎◎동 948-6외 7필지의 공시지가 상당액의 배상을 해야 한다고 주장하는 바,
청구인이 피청구인의 환지처분상의 위법행위를 이유로 환지를 이행하라고 청구하는 것은 확정공고되어 효력을 발생한 이 건 환지처분의 일부를 변경하라는 청구이며 이것이 불가능할 경우 금전으로 배상하라는 청구는 피청구인의 불법행위로 인하여 토지 소유권이 상실된 재산상의 손해에 대하여 배상을 하라는 주장에 지나지 아니한다 할 것이며,
따라서 피청구인이 위 사업지구내의 정당한 토지소유자인 청구인의 토지에 대해 위 사업의 결과로서의 환지처분 또는 청산금 교부절차를 이행하지 아니한 위법이 있다면, 그 위법을 이유로 하여 민사상의 절차에 따라 권리관계의 존부를 확인하거나 손해의 배상을 구하는 것은 별론으로 하고, 행정심판을 통하여 확정공고되어 효력을 발생한 환지처분에 대해 일부의 취소를 구하거나 위법한 환지처분으로 인한 손해배상을 구하는 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.