도시계획변경결정처분취소등청구
【재결요지】
사 건 00-03959 도시계획변경결정처분취소등청구
청 구 인 문 ○ ○
인천광역시 ○○구 ○○동 145-7 ○○아파트 314-1403호
대리인 변호사 하 ○ ○
피청구인 인천광역시장
청구인이 2000. 6. 20. 제기한 심판청구에 대하여 2000년도 제29회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다.
【주문】
1. 청구취지 1은 이를 기각한다.
2. 나머지 청구는 이를 각하한다.
【청구취지】
1. 피청구인이 2000. 1. 4. 인천광역시고시 제1999-198호로 한 도시계획결정처분은 이를 취소한다.
2. 심판비용은 피청구인의 부담으로 한다.
【이유】
1. 사건개요
건설부장관이 1988. 6. 14. 근린공원지역으로 고시한 인천광역시 △△구 △△동 산79-1번지(○○도)에 대하여 청구인이 2000. 4. 14. 인천광역시 △△구청장에게 사업시행자지정 및 실시계획인가신청을 한 데 대하여 위 △△구청장이 2000. 4. 21. 피청구인이 2000. 1. 4. 위 지역을 포함한 주변 해상을 ○○제○○호공원으로 도시계획변경결정(인천광역시고시 제1999-198호)하여 현재 사업자지정 및 실시계획인가의 전제가 되는 공원조성기본계획이 수립되어 있지 않다는 등의 이유로 그 신청을 거부하자, 청구인이 이 건 심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 인천광역시 △△구 △△동 산79-1번지 임야 6,058㎡의 소유자로서 동 토지는 이른바 ○○도라는 자그마한 섬인바, 이에 대하여는 1988년 이미 근린공원으로 지정되었고, 피청구인은 1999. 10.경 ○○도 주변해안에 친수공간을 조성하여 시민에게 휴식공간으로 제공하고자 경관호안 조성사업을 시행하고 관할 군부대와 ○○도 앞 바위에 위치한 기존 군초소를 철거하고, 또 ○○도 정상의 기존초소를 고가초소로 교체하는 경우 해안의 개방이 가능하다는 업무협의까지 마친 다음, 청구인에게 ○○도 위의 기존초소를 고가초소로 설치하는 문제를 긍정적으로 검토해달라고 요청한 사실이 있다.
나. 이에 청구인은 피청구인의 ○○도공원조성게획에 부응하여 청구인 소유의 토지를 해안공원의 일부로 제공하기로 결정하고 인천광역시 △△구청과 긴밀히 협의한 후 약 39억 7,000만원이 소요되는 ○○도개발계획을 수립하여 2000. 4. 14. 인천광역시 △△구청장에게 ○○도근린공원설치시행자지정및실시계획인가를 신청하였다.
다. 그런데, 위 △△구청장이 공원조성기본계획이 수립되어 있지 않다는 등의 이유를 들어 청구인의 신청을 거부한바, 그 사유를 알아보니 피청구인은 청구인에게 위 업무협의를 요청한지 얼마 되지 아니한 2000. 1. 4. 토지소유자인 청구인은 물론 관련기관사이의 협의절차도 거치지 아니한 채 위 지역을 청구인의 단독개발이 가능한 근린공원지역에서 단독개발이 불가능한 ○○신도시공원지역(○○호)로 도시계획을 변경한 사실을 확인하였다.
라. 그러나, 이러한 피청구인의 도시계획변경은 많은 자산을 들여 이 사건 토지를 매수하여 공원으로 조성한 다음, 인천시민들에게 휴식공간으로 제공하고자 하는 청구인에게 막대한 재산상의 손해를 끼치는 부당한 처분임은 물론 도시계획의 변경결정에 관한 행정기관 내부의 규정마저 무시한 채 현저히 재량권을 일탈하여 이루어진 것으로서 무효나 취소에 해당하는 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 것이다. 따라서, 이 건 도시계획변경결정은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
<본안전 항변>
도시계획법상 주민이 도시계획 및 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있는 규정이 없을 뿐만 아니라 도시계획과 같이 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 일단 그 계획이 확정된 후에 어떤 사정에 의하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 이치이므로 피청구인의 도시계획결정은 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없어 이 건 청구는 각하되어야 한다.
<본안에 대한 답변>
가. 청구인은 피청구인이 도시계획법에서 정한 절차를 거치지 않았다고 주장하나, 피청구인은 도시계획법에서 정한 절차에 따라 관계부서와의 협의 및 주민의견청취를 위한 공람공고를 하고, 시의회 의견청취 및 지방도시계획위원회의 의결을 거쳐 이미 근린공원으로 지정되었던 ○○도를 포함한 주변지역을 ○○신도시 제○○호 근린공원으로 변경결정함으로써 근린공원의 면적만이 확대된 것인바, 그 결정과정은 도시계획법이 정한 절차를 모두 거쳐 적법한 것이다.
나. 이 건 ○○도 지역은 ○○신도시 수변공간의 경관창출을 위해 ○○신도시 주변지역을 포함한 그린네트워크 형성차원에서 종합적으로 조성할 필요가 있어 기 결정된 ○○도근린공원에서 ○○신도시제○○호근린공원으로 적법하게 확대변경결정한 것이므로 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관련법령
구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제10조, 제12조
동법시행령 제6조제1항제2호, 제7조의2
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 건설부고시 제288호, 도시계획입안을 위한 공람공고 의뢰 및 시의회 의견청취안건 제출, ○○신도시 도시계획입안을 위한 공람공고사항 통보, 공람공고문, ○○신도시 도시계획입안을 위한 공람공고에 따른 협의 회시, 도시계획입안을 위한 공람공고결과 제출, 의안(조례안ㆍ기타안)이송결과 통지, ‘99 제6회 도시계획위원회 개최결과 통보, 인천광역시고시 제1999-198호, ○○도주변 경관호안 개방관련 협의, ○○도해안 개방관련 재협의내용검토결과통보, ○○도공원개발협의(안)에 대한 검토결과통보, ○○도 근린공원조성계획, ○○도근린공원조성계획결정 및 지적승인신청에 대한 회시 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.
(가) 건설부장관의 1988. 6. 14.자 건설부고시 제288호에 의하면, 인천시 △△구 △△동 산79-1번지의 6,347㎡를 근린공원(○○도공원)으로 결정한 것으로 되어 있다.
(나) 피청구인이 1999. 7. 5. 인천광역시공고 제1999-267호로 ○○신도시의 공원을 기존 6,347㎡에서 301만 7,618㎡로 변경하고, 공원 1개소를 신설하는 내용(위치 : △△구동춘동지선 공유수면)이 포함된 인천도시계획입안을 위한 공람공고를 2개 지역일간지(경인일보, 인천일보)에 하였다.
(다) 인천광역시 △△구청장은 1999. 7. 21. 의견사항이 없다는 공람공고결과를 피청구인에게 통지하였다.
(라) 피청구인의 의안이송결과통지문에 의하면, 1999. 7. 30. 개최된 제72회인천광역시의회임시회 2차 본회의에서 ○○도근린공원에 주변지역을 포함하여 ○○신도시 제○○호근린공원으로 변경하는 내용이 포함된 ○○신시가지결정안에 대하여 원안대로 가결되었다고 되어 있다.
(마) 피청구인의 ‘99 제6회 도시계획위원회 개최결과통보문에 의하면, 1999. 11. 16. 개최된 도시계획위원회회의에서 ○○신시가지결정안에 대하여 시가지조성사업2지구, 상세계획 2구역에 대하여 북서측 공원을 포함하여 재입안을 할 것과 시가지조성사업 6ㆍ7지구, 상세계획 6구역은 보류하는 것을 조건으로 하여 가결된 것으로 되어 있다.
(바) 피청구인이 2000. 1. 4. 기지정된 ○○도공원 6,347㎡를 포함하여 301만 7,618㎡를 ○○신도시제○○호근린공원으로 지정하는 내용의 도시계획결정고시를 인천광역시고시 1999-198호로 하였다.
(사) 인천광역시종합건설본부장이 1999. 10. 18. 청구인에게 보낸 ○○도주변 경관호안개방관련협의문에 의하면, 피청구인이 ○○도 주변해안에 친수공간을 조성하여 시민에게 휴식공간으로 제공하고자 2000. 4.개방 예정으로 경관호안 조성사업을 시행중에 있는데, 관할군부대에서 ○○도 앞의 바위에 설치된 초소를 ○○도로 이전할 경우 ○○도 앞의 해안개방은 가능하다고 하므로 향후 군이 ○○도에서 완전히 철수할 때까지 이용할 수 있도록 ○○도 위에 있는 기존초소 위치에 고가초소를 설치하고자 하니 의견을 바란다고 되어 있다.
(아) 청구인이 2000. 4. 14. ○○도근린공원사업시행자를 청구인으로 지정하여 줄 것과 ○○도내 6,058㎡를 근린공원으로 조성하고자 한다는 내용의 사업실시계획을 인가하여 줄 것을 인천광역시 △△구청장에게 신청한 데 대하여, 동 △△구청장은 ○○신도시 개발과 함께 그린네트워크 형성차원에서 기존에 근린공원으로 지정된 ○○도지역을 포함한 주변 해상을 하나로 하여 ○○제○○호공원으로 2000. 1. 4. 도시계획변경결정되었는바, 동 공원결정지역에 대한 공원조성기본계획이 수립되어 있지 않으며, 인천광역시도시공원및녹지조례 제3조제2항의 규정에 의거, 비행정청이 공원시설을 설치하려 할 경우 공원조성면적이 1만㎡이상이어야 하나, 청구인의 신청면적은 6,058㎡로서 면적이 부족하므로 사업시행자지정 및 사업실시계획인가를 할 수 없다고 청구인에게 통지하였다.
(2) 먼저 이 건 도시계획결정이 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니라는 피청구인의 주장에 대하여 살피건대, 구 도시계획법 제12조에 따라 고시된 도시계획결정은 당해 도시계획결정지역에 토지를 소유하고 있는 청구인의 경우 특정개인의 권리 내지 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정처분이라고 할 것이므로 피청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다.
다음으로 청구취지1에 대하여 살피건대, 도시계획법 제10조 및 제12조제1항과 동법시행령 제6조제1항제2호의 규정에 의하면, 도시계획은 피청구인이 직권 또는 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 시도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정하도록 되어 있는 바,
도시계획법에 의한 도시계획결정 및 변경결정은 법령의 범위내에서 도시의 건전한 발전과 도시기능의 증진을 위한 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 관계행정청의 재량에 의하여 이루어지는 것이고, 이 건 결정은 도시계획입안권자인 인천광역시장이 도시계획변경결정을 위한 도시계획변경(안) 공람공고, 시의회의 의견청취, 시도시계획위원회의 의결 등 도시계획법이 정하는 절차를 거쳐 적법ㆍ타당하게 결정하였으며, 설사 행정주체가 도시계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 갖는 재량권에는 그 계획과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도 피청구인이 ○○신도시개발과 관련하여 ○○신도시 주변지역을 포함한 그린네트워크 형성차원에서 이 건 도시계획시설변경을 입안ㆍ결정하는 과정에서 공익과 사익을 정당하게 비교형량하여 결정한 것으로, 그 결정에 있어서 정당성과 객관성이 결여되어 재량권이 일탈ㆍ남용되었다고 볼 수 없을 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다.
다음으로 심판비용은 피청구인의 부담으로 하여 달라는 청구취지2에 대하여 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 처분이나 부작위를 전제로 하여서만 이를 제기할 수 있는 것이므로 심판에 소요되는 비용을 피청구인의 부담으로 하여 달라는 이 건 청구는 심판청구의 대상이 아닌 것에 대하여 제기되어 부적법하다고 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1은 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.