기본권 침해 위헌확인
【전문】
사 건 2020헌마1022 기본권 침해 위헌확인
청 구 인 김○○
국선대리인 변호사 이석화
[주 문]
이 사건 심판청구를 각하한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 청구인과 청구외 청구인의 모 김□□, 청구인의 이모 김△△은 3인 가구의 구성원으로서 모두 ‘국민기초생활 보장법’상 생계급여 수급자이고, 그 중 청구인의 모 및 이모는 기초연금법상 기초연금 수급자이다.
나. 대구광역시 ○○구청장은 ‘2020년 기준 중위소득 및 생계ㆍ의료급여 선정기준과 최저보장수준’(2019. 8. 5. 보건복지부고시 제2019-173호)에 따라 3인 가구의 생계급여 선정기준액인 월 1,161,173원에서, 구 ‘국민기초생활 보장법 시행령’(2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되고, 2020. 12. 22. 대통령령 제31286호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제4호 다목에 따라 청구인의 모 및 이모의 기초연금 수급액 각 300,000원, 총 600,000원을 ‘국민기초생활 보장법’상 소득인정액으로 보아 차감하고, 청구인 가구의 정부 양곡 지급 신청을 이유로 1인당 2,000원, 총 6,000원을 공제하여, 월 555,180원(원 단위 올림)을 2020년 청구인 가구의 생계급여로 2020. 1.부터 세대주인 청구인의 모에게 지급하였다.
다. 이에 청구인은, 대구광역시 ○○구청장이 청구인 가구의 생계급여를 산정하면서, 가구 내 수급자 수가 많아질수록 1인당 생계급여액이 감소하는 방식으로, 가구별 중위소득의 100분의 30에 해당하는 금액인 월 1,161,173원을 기준으로 삼아, 수급자의 기초연금 수급액을 ‘국민기초생활 보장법’상 소득인정액으로서 차감하여 산정한 것이 청구인의 평등권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 주장하면서, 2020. 7. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원에서, 헌법재판소는 심판청구서에 기재된 피청구인이나 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하고, 침해된 것으로 주장하는 기본권과 침해의 원인이 되는 공권력을 직권으로 조사하여 피청구인과 그 심판대상을 확정하여야 한다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌마527 참조).
나. 이 사건 심판청구가 이루어진 2020년을 기준으로, 청구인의 주장과 관련된 법률조항, 시행령조항, 고시조항의 내용을 차례로 살펴보면 다음과 같다.
‘국민기초생활 보장법’ 제8조 제2항 후문은 생계급여의 수급자를 선정하는 기준인 ‘생계급여 선정기준’이 가구 규모별 국민 가구소득의 중위값인 ‘기준 중위소득’(국민기초생활 보장법 제2조 제11호)을 기준으로 삼아 책정되도록 규정하였다.
구 ‘국민기초생활 보장법 시행령’(2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되고, 2020. 12. 22. 대통령령 제31286호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제4호 다목은 소득인정액(국민기초생활 보장법 제2조 제9호) 산정 시 개별가구의 실제소득으로 합산되는 이전소득에 ‘기초연금법상 기초연금 수급액’이 포함되도록 규정하였다.
‘2020년 기준 중위소득 및 생계ㆍ의료급여 선정기준과 최저보장수준’(2019. 8. 5. 보건복지부고시 제2019-173호) 중 ‘2. 생계급여의 선정기준 및 최저보장수준’은 생계급여 선정기준을 ‘기준 중위소득의 100분의 30에 해당하는 금액’으로 규정하는 한편, 생계급여액을 ‘생계급여 선정기준에서 소득인정액을 차감한 금액’으로 규정하였다.
대구광역시 ○○구청장은 이 사건 심판청구 당시 청구인 가구에 지급되던 2020년 기준 생계급여를 위 법률조항, 시행령조항, 고시조항의 내용에 따라 산정하였으므로, 청구인 가구에 대한 2020년 기준 생계급여의 근거법령인 위 법률조항, 시행령조항, 고시조항이 청구인이 주장하는 기본권 침해의 직접적인 원인에 해당한다.
다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘국민기초생활 보장법’(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것) 제8조 제2항 후문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 구 ‘국민기초생활 보장법 시행령’(2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되고, 2020. 12. 22. 대통령령 제31286호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제4호 다목 중 기초연금법에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), ‘2020년 기준 중위소득 및 생계ㆍ의료급여 선정기준과 최저보장수준’(2019. 8. 5. 보건복지부고시 제2019-173호) 중 ‘2. 생계급여의 선정기준 및 최저보장수준’ 부분(이하 ‘이 사건 고시조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
국민기초생활 보장법(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것)
제8조(생계급여의 내용 등) ② 생계급여 수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람으로서 그 소득인정액이 제20조 제2항에 따른 중앙생활보장위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 결정하는 금액(이하 이 조에서 "생계급여 선정기준"이라 한다) 이하인 사람으로 한다. 이 경우 생계급여 선정기준은 기준 중위소득의 100분의 30 이상으로 한다.
구 국민기초생활 보장법 시행령(2018. 9. 18. 대통령령 제29180호로 개정되고, 2020. 12. 22. 대통령령 제31286호로 개정되기 전의 것)
제5조(소득의 범위) ① 법 제6조의3 제1항 각 호 외의 부분에서 "실제소득"이란 다음 각 호의 소득을 합산한 금액을 말한다.
4. 이전소득[차상위계층에 속하는 사람(이하 "차상위자"라 한다)에 대해서는 생활여건 등을 고려하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 바에 따라 다음 각 목의 이전소득의 범위를 달리할 수 있다]
다. 「국민연금법」, 「기초연금법」, 「공무원연금법」, 「공무원 재해보상법」, 「군인연금법」, 「별정우체국법」, 「사립학교교직원 연금법」, 「고용보험법」, 「산업재해보상보험법」, 「국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률」, 「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」, 「독립유공자예우에 관한 법률」, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」, 「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률」, 「자동차손해배상 보장법」, 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 등에 따라 정기적으로 지급되는 각종 수당ㆍ연금ㆍ급여 또는 그 밖의 금품
2020년 기준 중위소득 및 생계ㆍ의료급여 선정기준과 최저보장수준(2019. 8. 5. 보건복지부고시 제2019-173호)
2. 생계급여의 선정기준 및 최저보장수준
국민기초생활 보장법 제6조 및 제8조 제1항과 제2항에 따른 ‘생계급여의 선정기준 및 최저보장수준’을 다음과 같이 정한다.
1) 선정기준
* 8인 이상 가구의 선정기준 : 1인 증가시마다 265,005원씩 증가(8인 가구: 2,481,920원)
2) 최저보장수준
생계급여의 최저보장수준은 생계급여와 소득인정액을 포함하여 생계급여 선정기준 이상이 되도록 한다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항이 2020년도 생계급여의 경우 가구 내 수급자 수가 많아질수록 1인당 생계급여액이 감소하는 방식으로 산정되도록 한 것, 가구별 중위소득의 100분의 30에 해당하는 금액인 월 1,161,173원을 기준으로 삼아 산정되도록 한 것, 수급자의 기초연금 수급액을 ‘국민기초생활 보장법’상 소득인정액으로서 차감하여 산정되도록 한 것은, 청구인의 평등권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
4. 판단
가. 법령에 대한 헌법소원의 청구기간
법령에 대한 헌법소원은 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항, 헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655 참조). 여기에서 법령에 대한 헌법소원심판에서 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란, 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 최초의 날을 의미한다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마655 참조).
나. 이 사건 심판청구
(1) 법령에 해당하는 사유가 발생한 날
이 사건 기록에 따르면, 청구인은 2020년 이전부터 3인 가구 기준의 법상 생계급여를 수급해왔고, 청구인의 모 역시 2020년 이전부터 기초연금법상 기초연금을 수급해왔다. 이 사건의 심판대상은 청구인 가구에 대한 2020년도 생계급여의 근거법령이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이므로, 심판대상조항이 청구인 가구에 대한 2020년도 생계급여 산정의 근거법령으로서 최초로 적용된 날이 청구인에게 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’에 해당한다.
이 사건 법률조항은 2015. 7. 1., 이 사건 시행령조항은 2018. 9. 21., 이 사건 고시조항은 2020. 1. 1. 각 시행되었다. 이 사건 고시조항의 경우 그 시행일인 2020. 1. 1.부터 2020년도 생계급여 산정의 근거법령으로 적용되었고, 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항 또한 이 사건 고시조항이 시행된 2020. 1. 1.부터 각각 이 사건 고시조항과 결합하여 2020년도 생계급여 산정의 근거법령으로 적용되었으므로, 심판대상조항이 최초로 2020년도 생계급여 산정의 근거법령으로 적용되기 시작한 것은 2020. 1. 1.이다.
그렇다면 이 사건에서 청구인에게 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’은, 청구인 가구가 심판대상조항에 따라 최초로 2020년도 생계급여 수급자로 선정되고 생계급여액이 산정된 2020. 1. 1.이고, 이 사건 심판청구는 그로부터 1년 이내인 2020. 7. 29.에 이루어졌다.
(2) 법령에 해당하는 사유가 발생하였음을 안 날
청구인은 2020. 6. 4. 보건복지부장관으로부터 민원 답변을 수령하면서 심판대상조항으로 인한 기본권의 침해 사실을 알게 되었다고 주장하므로, 청구인이 심판대상조항으로 인한 기본권의 침해 사실을 알게 된 시기를 살펴본다.
청구인은 이미 2019. 10. 14. 청구인에 대한 2019년도 기준의 법상 생계급여에 대해서 이 사건 심판청구와 마찬가지의 취지로, 3인 가구의 실제 생계유지에 부족한 113만 원 정도의 금액을 기준으로 삼아 산정하는 것, 가구 내 수급자 수가 많아질수록 1인당 생계급여액이 감소하는 방식으로 산정하는 것, 수급자의 기초연금 수급액을 법상 소득인정액으로 보아 차감하여 산정하는 것이 부당하다는 내용의 민원을 보건복지부에 제기하였다. 보건복지부는 이에 대해서 2019. 10. 20. 국민기초생활 보장 제도의 취지, 정부의 재정 여건 등을 고려하여 신중한 검토가 필요하다는 취지의 답변 공문을 시행하고 서신으로 발송하였다. 이후 2020년에도 청구인은 2020년 생계급여에 대해서 위와 같은 취지의 민원을 국민신문고 등을 통해 반복적으로 제기하다가 이 사건 심판청구에 이르렀다.
이를 종합하면, 청구인은 2020. 1.경 청구인 가구의 2020년도 생계급여를 최초로 수령함으로써 이 사건 고시조항을 비롯한 심판대상조항 전체의 시행 사실 및 이로 인한 기본권 침해 사실을 알았다고 봄이 상당하다.
그렇다면 청구인은 위와 같이 기본권 침해 사실을 알게 된 날로부터 90일이 지났음이 명백한 2020. 7. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로, 이 사건 심판청구는 청구기간을 도과하였다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
[별지]
관련조항
국민기초생활 보장법(2014. 12. 30. 법률 제12933호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "수급권자"란 이 법에 따른 급여를 받을 수 있는 자격을 가진 사람을 말한다.
2. "수급자"란 이 법에 따른 급여를 받는 사람을 말한다.
4. "보장기관"이란 이 법에 따른 급여를 실시하는 국가 또는 지방자치단체를 말한다.
6. "최저보장수준"이란 국민의 소득ㆍ지출 수준과 수급권자의 가구 유형 등 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 제6조에 따라 급여의 종류별로 공표하는 금액이나 보장수준을 말한다.
8. "개별가구"란 이 법에 따른 급여를 받거나 이 법에 따른 자격요건에 부합하는지에 관한 조사를 받는 기본단위로서 수급자 또는 수급권자로 구성된 가구를 말한다. 이 경우 개별가구의 범위 등 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
9. "소득인정액"이란 보장기관이 급여의 결정 및 실시 등에 사용하기 위하여 산출한 개별가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액을 말한다.
11. "기준 중위소득"이란 보건복지부장관이 급여의 기준 등에 활용하기 위하여 제20조 제2항에 따른 중앙생활보장위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 고시하는 국민 가구소득의 중위값을 말한다.
제4조(급여의 기준 등) ② 이 법에 따른 급여의 기준은 수급자의 연령, 가구 규모, 거주지역, 그 밖의 생활여건 등을 고려하여 급여의 종류별로 보건복지부장관이 정하거나 급여를 지급하는 중앙행정기관의 장(이하 "소관 중앙행정기관의 장"이라 한다)이 보건복지부장관과 협의하여 정한다.
③ 보장기관은 이 법에 따른 급여를 개별가구 단위로 실시하되, 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 개인 단위로 실시할 수 있다.
제6조(최저보장수준의 결정 등) ① 보건복지부장관 또는 소관 중앙행정기관의 장은 급여의 종류별 수급자 선정기준 및 최저보장수준을 결정하여야 한다.
② 보건복지부장관 또는 소관 중앙행정기관의 장은 매년 8월 1일까지 제20조 제2항에 따른 중앙생활보장위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 다음 연도의 급여의 종류별 수급자 선정기준 및 최저보장수준을 공표하여야 한다.
제6조의3(소득인정액의 산정) ① 제2조 제9호에 따른 개별가구의 소득평가액은 개별가구의 실제소득에도 불구하고 보장기관이 급여의 결정 및 실시 등에 사용하기 위하여 산출한 금액으로 다음 각 호의 소득을 합한 개별가구의 실제소득에서 장애ㆍ질병ㆍ양육 등 가구 특성에 따른 지출요인, 근로를 유인하기 위한 요인, 그 밖에 추가적인 지출요인에 해당하는 금액을 감하여 산정한다.
1. 근로소득
2. 사업소득
3. 재산소득
4. 이전소득
② 제2조 제9호에 따른 재산의 소득환산액은 개별가구의 재산가액에서 기본재산액(기초생활의 유지에 필요하다고 보건복지부장관이 정하여 고시하는 재산액을 말한다) 및 부채를 공제한 금액에 소득환산율을 곱하여 산정한다. 이 경우 소득으로 환산하는 재산의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 일반재산(금융재산 및 자동차를 제외한 재산을 말한다)
2. 금융재산
3. 자동차
③ 실제소득, 소득평가액 및 재산의 소득환산액의 산정을 위한 구체적인 범위ㆍ기준 등은 대통령령으로 정한다.
제8조(생계급여의 내용 등) ① 생계급여는 수급자에게 의복, 음식물 및 연료비와 그 밖에 일상생활에 기본적으로 필요한 금품을 지급하여 그 생계를 유지하게 하는 것으로 한다.
③ 생계급여 최저보장수준은 생계급여와 소득인정액을 포함하여 생계급여 선정기준 이상이 되도록 하여야 한다.
제9조(생계급여의 방법) ④ 생계급여는 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 수급자의 소득인정액 등을 고려하여 차등지급할 수 있다.
2020년 기준 중위소득 및 생계ㆍ의료급여 선정기준과 최저보장수준(2019. 8. 5. 보건복지부고시 제2019-173호)
1. 기준 중위소득
국민기초생활 보장법 제2조 제11호에 따라 급여의 기준 등에 활용하는 ‘기준 중위소득’을 다음과 같이 정한다.
* 8인 이상 가구의 기준 중위소득: 1인 증가시마다 883,347원씩 증가(8인 가구: 8,273,062원)