군인연금법 제38조 제1항 제1호 위헌소원
【전문】
【당 사 자】
사 건 2024헌바232 군인연금법 제38조 제1항 제1호 위헌소원
청 구 인 현○○
대리인 법무법인 천선
담당변호사 박춘관, 공준식, 박일운, 이강욱
당 해 사 건 서울행정법원 2023구합57562 퇴직급여 환수 및 감액지급 결정 취소청구의 소
선 고 일 2024. 8. 29.
【주 문】
군인연금법(2019. 12. 10. 법률 제16760호로 전부개정된 것) 제38조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 1979. 2. 1. 공군 하사로 임관하여, 2014. 2. 28. 공군 준위로 전역한 사람이다.
나. 청구인은 군사기밀누설죄로 기소되어 2021. 11. 18. 징역 1년에 집행유예 2년을 선고받았고(수원지방법원 2021고단4066), 위 판결은 2021. 11. 26. 확정되었다.
다. 국군재정관리단장은 2022. 8. 1. 위 유죄판결 확정을 이유로 청구인에게 이미 지급된 공제일시금 및 퇴직수당의 2분의 1에 해당하는 56,781,030원을 환수하고, 2022년 6월부터 퇴직연금의 2분의 1을 감액하여 지급한다는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
라. 청구인은 2022. 9. 16. 군인재해보상연금재심위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 2023. 1. 16. 청구가 기각되었다. 청구인은 이에 불복하여 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2024. 5. 23. 기각되었고(서울행정법원 2023구합57562, 당해 사건), 위 판결은 그대로 확정되었다.
마. 청구인은 당해 사건이 계속 중이던 2023. 5. 22. 군인 또는 군인이었던 사람이 복무 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우 퇴직급여 및 퇴직수당(이하 ‘퇴직급여 등’이라 한다)의 일부를 감액하여 지급하도록 한 군인연금법 제38조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2024. 5. 23. 기각되자(서울행정법원 2023아11515), 2024. 6. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 군인연금법(2019. 12. 10. 법률 제16760호로 전부개정된 것) 제38조 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
군인연금법(2019. 12. 10. 법률 제16760호로 전부개정된 것)
제38조(형벌 등에 의한 급여의 제한) ① 군인 또는 군인이었던 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 "민법" 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 복무 중의 사유(직무와 관련이 없는 과실 또는 소속 상관의 정당한 명령에 따르다가 생긴 과실로 인한 사유는 제외한다)로 금고 이상의 형이 확정된 경우
[관련조항]
군인연금법 시행령(2020. 6. 9. 대통령령 제30759호로 전부개정된 것)
제41조(형벌 등에 의한 급여의 제한) ① 군인 또는 군인이었던 사람이 법 제38조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 급여액을 감액하여 지급한다. 이 경우 그 급여가 퇴역연금인 경우에는 그 사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 않는다.
1. 복무 중의 사유(직무와 관련이 없는 과실 또는 소속 상관의 정당한 명령에 따르다가 생긴 과실로 인한 사유는 제외한다)로 금고 이상의 형이 확정된 경우: 급여액의 2분의 1
3. 청구인의 주장
군인의 범법행위에 대한 제재는 징계, 형사처벌 및 일정한 경우 군인의 지위를 박탈하는 것으로 족하고, 이로써 공익목적을 충분히 달성할 수 있다. 그럼에도 군인이 금고 이상의 죄를 지었다는 이유로 퇴직급여 등을 필요적으로 감액하는 것은 최소한의 침해라고 할 수 없다. 고의범이라 하더라도 직무와 관련 없는 범죄를 범한 경우 죄질의 경중 등을 고려하여 감액의 대상이 되는 범죄를 한정하거나 감액의 정도 및 기간을 달리 정하여야 하고, 직무와 관련 있는 과실범의 경우 상관의 정당한 명령의 유무와 관계없이 군 내부의 진상조사 결과에 따라 감액 여부 및 정도를 판단할 수 있도록 감액 처분에 재량이 부여되어야 한다. 또한 단지 금고 이상의 형을 선고받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 군인에게 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 감액하는 것은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 것으로 법익의 균형성도 갖추지 못하였다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해한다.
심판대상조항은 군인을 국민연금법상 사업장가입자나 근로기준법상 근로자에 비하여 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하는 것으로 평등원칙에 위배되고, 퇴직급여 등의 감액비율은 재산권 제한의 본질적 내용으로 법률에서 직접 정하여야 함에도 이를 대통령령에 위임하여 법률유보원칙에도 위배된다.
4. 판단
가. 쟁점
군인연금법상의 퇴직급여 등 급여수급권은 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권임과 동시에 경제적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권의 성격도 갖고 있으므로, 심판대상조항에 의하여 청구인의 재산권이 제한된다(헌재 2013. 9. 26. 2011헌바100 참조). 그렇다면 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 군인이었던 청구인의 재산권을 침해하는지 여부가 문제 된다.
국민연금법 및 근로기준법에는 심판대상조항과 같이 재직 중의 사유로 인하여 퇴직급여를 감액하는 조항이 없다. 그렇다면 심판대상조항이 국민연금법상의 사업장가입자 및 근로기준법상의 근로자와의 관계에서 군인이었던 청구인을 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위배되는지 여부가 문제 된다.
한편, 심판대상조항은 퇴직급여 등의 감액비율을 대통령령에 위임하고 있다. 그렇다면 심판대상조항이 기본권 제한의 본질적인 내용을 시행령에 위임함으로써 법률유보원칙에 위배되는지 여부가 문제 된다.
나. 재산권 침해 및 평등원칙 위배 여부
(1) 헌법재판소는 헌재 2013. 9. 26. 2011헌바100 결정과 헌재 2024. 1. 25. 2021헌마1028 결정에서 심판대상조항과 실질적으로 동일한 내용을 규정한 구 군인연금법(2009. 12. 31. 법률 제9904호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항 제1호(이하 ‘구 군인연금법조항’이라 한다) 및 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였는바, 그 요지는 다음과 같다.
『심판대상조항은 군인이 퇴직한 뒤 그 복무 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 군인으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 군인과 성실히 근무한 군인을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 위와 같이 보상액에 차이를 둠으로써 군인범죄를 예방하고 군인이 복무 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이므로, 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
군인이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 군인에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이는 곧바로 군 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 된다. 비록 군인의 직무와는 관련이 없는 사유라 하더라도 그에 대한 법률적 혹은 사회적 비난가능성, 군에 대한 신뢰를 실추시킬 가능성은 직무와 관련이 있는 사유보다 더욱 큰 경우를 충분히 예상할 수 있으므로, 지급제한 사유를 직무관련사유로 한정하지 아니하였다는 것만으로 곧바로 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
또한 ‘군인의 신분이나 직무와 관련 없는 범죄’의 범주에 어떠한 범죄들은 포함시키고 어떠한 범죄들은 제외할 것인지를 입법적으로 규율하는 데 기술적인 어려움이 있어, 범죄의 유형에 따른 입법을 하는 경우에는 당해 법률조항에 포함된 범죄를 저지른 군인과 그 유형에 포함되지 아니한 범죄를 저지른 다른 군인 사이에 평등원칙이 문제될 수 있다. 따라서 범죄의 유형에 따른 구분만으로는 군인범죄에 대한 연금 수급권 조절 문제를 온전히 합리적으로 규율하기 어려운 면이 있다.
나아가 심판대상조항은 급여의 감액사유를 위와 같은 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우로 한정하고, 감액의 대상이 되는 경우에도 본인이 납부한 기여금과 그에 대한 이자의 합산액 부분만큼은 감액하지 못하도록 규정하고 있는 등 그 침해를 최소화하고 있다.
군인의 원활한 직무수행을 위해서는 군인 개개인이나 군에 대한 국민의 신뢰가 전제되어야 한다는 점, 심판대상조항에서 규정한 퇴직급여 등 감액사유는 결국 군인 자신이 저지른 범죄에서 비롯된 것인 점, 특히 심판대상조항은 과거 군인연금법조항과 달리 직무와 관련이 없는 과실범, 상관의 정당한 직무상 명령에 따르다가 과실로 인한 범죄의 경우는 퇴직급여 등의 감액 사유에서 제외하도록 규정하여 침해되는 사익을 최소화하고자 하였다는 점에서 심판대상조항으로 인하여 퇴역군인들이 침해받는 사익에 비하여 달성하고자 하는 공익은 더욱 크다고 인정된다.
따라서 심판대상조항은 군인의 재산권을 침해하지 아니한다.』
(2) 또한 헌법재판소는 헌재 2013. 9. 26. 2011헌바100 결정에서 구 군인연금법조항이 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단하였는바, 그 요지는 다음과 같다.
『군인연금은 사회적 위험에 대한 보호방법과 급여의 제한에 있어서 국민연금과 상당한 부분 차이가 있다. 즉 국민연금이 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자의 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의 노령보호를 주된 목적으로 하는 데 비하여, 군인연금은 피보험자(군인)에 대한 사회정책적 보호 외에 군인근무관계의 기능유지도 함께 도모하고 있다.
군인연금법상 퇴직수당도 민간기업의 퇴직금제도에 상응하는 근로보상적 성격이 강하기는 하지만, 기본적으로는 다른 급여들과 마찬가지로 사회보장적 내지 공로보상적 성격도 함께 가지고 있고, 구체적인 보장범위도 근로기준법 내지 근로자퇴직급여 보장법상 법정퇴직금과는 차이가 있다. 그래서 군인의 경우 재직기간이 장기간이 될수록 보장되는 금액도 점차 증대되는 측면이 있다.
무엇보다도 군인은 국민 전체에 대한 봉사자로서 국민을 위하여 재직 중 성실, 청렴, 친절하게 근무하여야 하고, 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 안 될 의무를 지고 있다. 헌법 및 군인사법은 군인이 이와 같은 의무에 위반할 때에는 그에 상응하는 신분상의 제재 등을 가할 수 있는 근거를 마련하고 있다(헌법 제7조, 제29조 제1항 제2문, 군인사법 제56조 등 참조).
여기에 구 군인연금법조항은 개정되기 전의 구 군인연금법(2009. 12. 31. 법률 제9904호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항 제1호와 달리 군인 신분이나 직무와 관련 없는 과실범의 경우에는 감액 사유에서 제외하고, 감액의 수준도 국가부담분 만큼의 급여에 불과하며, 군인범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하는 데 그 목적이 있는 점 등을 더하여 볼 때, 이를 가리켜 군인을 국민연금법상 사업장가입자나 근로기준법상 근로자에 비하여 합리적 이유 없이 차별적 취급을 하고 있다고 단정할 수 없다.
따라서 구 군인연금법조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.』
(3) 이 사건은 청구인에게 복무 중 직무관련성이 있는 사유로 금고 이상의 형이 확정된 사안이다. 선례의 결정 이유는 이 사건에 있어 그대로 타당하고, 그와 달리 판단해야 할 사정변경을 찾을 수 없다.
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하거나 평등원칙에 위배되지 않는다.
다. 법률유보원칙 위배 여부
오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역은 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구로 이해되고 있다. 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 구체적인 사례에서 다양한 요소들을 고려하여 개별적으로 결정할 수밖에 없다(헌재 2018. 4. 26. 2015헌가13; 헌재 2021. 8. 31. 2019헌바73 등 참조).
군인연금법은 이미 퇴직급여 등의 감액사유에 대하여 제38조 제1항 각 호에서 구체적으로 사유를 규정하고 있고, 그 감액범위도 ‘이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.’고 규정하여 그 범위를 한정하고 있다. 즉, 심판대상조항은 군인 퇴직급여 등의 감액에 있어 중요한 사항에 대하여는 법이 스스로 정한 후 그 구체적인 내용의 일부를 대통령령에 위임하고 있을 뿐이다.
따라서 심판대상조항이 구체적인 퇴직급여 등 감액비율을 직접 규정하지 아니하였다고 하여 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식