구 공무원연금법 제27조 등 위헌소원
【판시사항】
가. 구 공무원연금법 제27조 제1항 제2호 중 제42조 제2호 가목 가운데 제51조 제1호의 공무상 장해연금에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 ‘퇴직 후에 공무상 질병 또는 부상으로 인해 장애 상태로 된 장해연금수급권자’의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 공무원이 아닌 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)에 따라 장해급여를 받는 경우와 비교할 때 공무원을 합리적 이유 없이 달리 취급하여 평등원칙에 반하는지 여부(소극)
【결정요지】
재판관 김형두, 재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 합헌의견
가. 공무상 장해연금수급권은 재산권과 더불어 사회보장적 급여로서의 성격을 가지므로, 입법자가 그 구체적인 내용을 형성함에 있어서는 일반적인 재산권보다 상대적으로 폭넓은 재량이 허용된다. 심판대상조항은 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 시점이 퇴직 전인지 후인지 여부를 불문하고 수급권자가 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 공무상 장해연금액을 산정하도록 하는데, 공무원의 보수는 일반적으로 계급과 호봉에 따라 결정되므로 ‘퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액’은 대체로 해당 수급권자에게 가장 유리한 기준이라고 할 수 있고, 최초 공무상 장해연금을 지급받은 이후에는 물가변동에 따라 연금액이 조정될 수 있으며, 공무상 장해연금은 퇴직연금 등 다른 장기급여과 함께 지급받을 수 있으므로, 퇴직한 날과 장애확정일 사이의 물가변동의 문제가 완화될 수 있다. 입법자로서는 한정된 재원의 범위 내에서 연금재정을 적절하게 운용할 필요도 있다. 따라서 심판대상조항이 현저히 자의적이거나 합리성을 상실하였다고 보기 어려우므로, 퇴직 후에 공무상 질병 또는 부상으로 인해 장애 상태로 된 장해연금수급권자의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없다.
나. 공무원이든 일반 근로자이든 업무상 부상 또는 질병으로 소득활동에 종사할 수 없는 경우 사회보장급부를 통해 생계를 보장할 필요가 있다는 점에서는 동일하다. 그러나 이러한 경우에도 그 급부의 내용이 동일할 필요까지는 요청되지 않는다. 심판대상조항이 공무상 장해연금액 산정의 기초가 되는 기준소득월액에 대해 퇴직한 날로부터 이후 장애확정일 사이의 물가변동을 고려하여 조정하는 규정 등을 두고 있지 않지만, 산재보험법은 장해보상연금을 수급권자의 평균임금을 기초로 산정하도록 하는 반면 심판대상조항은 공무원이 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 공무상 장해연금액을 산정하도록 하여 해당 수급권자에게 가장 유리할 뿐만 아니라 복무 당시의 실제 생활수준이 급여액에 반영될 수 있도록 하고 있다. 또한 최초로 장해연금을 지급받은 이후에는 그 다음 해부터 물가변동에 상응하여 연금액이 조정된다. 이를 종합하면, 심판대상조항이 합리적 이유 없이 이 사건 장해연금수급권자를 일반 근로자와 달리 취급하여 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다.
재판관 김상환, 재판관 정정미, 재판관 정계선, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 헌법불합치의견
공무상 장해연금은 손해배상 내지 손실보상적 성격, 공로보상적 성격, 사회보장적 성격이 혼재된 급여이나, 어디까지나 그 본질은 손해배상 내지 손실보상적 급부이므로, 구 공무원연금법상 다른 급여수급권에 비하여 재산권적인 성격이 강하고 보다 엄격한 보호가 필요하다. 심판대상조항은 퇴직 후 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 장해연금수급권자의 퇴직일로부터 장애확정일까지의 물가변동으로 인한 기준소득월액의 현재가치 변동을 전혀 고려하지 아니하고 있다. 이러한 심판대상조항의 불합리성은 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 클수록 커지는데, 이는 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있는 공무상 장해연금의 취지에 부합한다고 보기 어렵다. 적어도 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 큰 경우에는 위와 같은 불합리를 완화시킬 수 있는 합리적인 보완책이 필요하다. 나아가 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 큰 경우에는 물가변동 등을 반영할 수 있는 조치를 마련한다고 하더라도 이로 인하여 국가의 재정능력에 심각한 어려움을 초래할 우려가 있다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 입법재량의 한계를 넘어 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
【심판대상조문】
구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제2호 중 제42조 제2호 가목 가운데 제51조 제1호의 공무상 장해연금에 관한 부분
【참조조문】
헌법 제10조, 제11조, 제23조, 제37조 제2항
구 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제51조
구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제42조 제2호 가목
구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제5호, 제6호
【참조판례】
나. 헌재 2011. 11. 24. 2010헌마510, 판례집 23-2하, 513, 519헌재 2024. 2. 28. 2020헌마1587, 공보 329, 420, 424
【전문】
【당 사 자】
청 구 인 김○○(2021헌바76)
대리인 법무법인 감천담당변호사 서수완 외 2인
당해사건 1. 서울행정법원 2020구단52804 장해연금지급액결정처분취소(2021헌바76)
2. 서울행정법원 2023구단4493 기타(일반행정)(2024헌가11)
【주 문】
구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제2호 중 제42조 제2호 가목 가운데 제51조 제1호의 공무상 장해연금에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2021헌바76
(1) 청구인은 ○○ 소속 공무원으로 재직하다가 2008. 8. 21. 퇴직하였다. 청구인은 2016. 7. 12. 소음성 난청의 장해진단을 받고, 2019. 2. 14. 인사혁신처장으로부터 2016. 11. 15.을 장애확정일로 하여 제11급의 장애등급에 해당하는 공무상 장애를 인정받았다. 공무원연금공단은 2019. 6. 3. 청구인에게 청구인이 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 장해연금액을 산정하여 장애확정일 다음 달인 2016년 12월분부터 이를 지급한다고 통지(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)하였다.
(2) 청구인은 2020. 2. 7. 서울행정법원에 이 사건 제1처분의 취소를 청구하는 소를 제기하고(2020구단52804), 그 소송 계속 중 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 구 공무원연금법(이하 ‘구 공무원연금법’이라 한다) 제3조 제1항 제6호 중 ‘급여의 사유가 발생한 날(퇴직으로 급여의 사유가 발생하거나 퇴직 후에 급여의 사유가 발생한 경우에는 퇴직한 날의 전날을 말한다)’ 부분 및 제27조에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울행정법원 2020아12011), 2021. 2. 24. 위 청구와 신청이 모두 기각되었다. 이에 청구인은 공무원이 퇴직 후에 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 되어 지급받는 장해연금에 있어서 퇴직일로부터 이후 장애확정일까지의 기간에 대한 추가 보상 지급 또는 연금액 조정 등의 제도를 두지 않은 것 등이 헌법에 위반된다고 주장하면서, 구 공무원연금법 제3조 제1항 제5호, 제6호 중 ‘급여의 사유가 발생한 날(퇴직으로 급여의 사유가 발생하거나 퇴직 후에 급여의 사유가 발생한 경우에는 퇴직한 날의 전날을 말한다)’ 부분 및 제27조에 대해 2021. 3. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2024헌가11
(1) 제청신청인은 □□ 공무원으로 재직하던 중 1980. 7. 29. 안면부 다발성 열창 등의 부상을 입고, 공무상 요양승인을 받아 치료를 받은 후 1982. 4. 13. 퇴직하였다. 제청신청인은 2021. 6. 23. 위 공무상 부상으로 인한 안면부 선상흉터 등의 장해진단을 받고, 인사혁신처장으로부터 2021. 6. 23.을 장애확정일로 하여 제7급의 장애등급에 해당하는 공무상 장애를 인정받았으나, 2016. 10. 15. 장애 진단을 받았다는 취지의 주장 등을 하며 공무원재해보상연금위원회에 심사청구를 제기하여 2022. 10. 27. 위 장애확정일을 2021. 6. 23.로 한 부분을 취소하는 결정을 받았다. 공무원연금공단은 2022. 12. 9. 제청신청인에게 퇴직 당시 기준소득월액을 기초로 장해연금액을 산정하여 장애확정일 다음 달인 2016년 11월분부터 이를 지급한다고 통지(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)하였다.
(2) 제청신청인은 2023. 3. 27. 제청법원에 이 사건 제2처분의 취소를 청구하는 소를 제기하고(2023구단4493), 그 소송 계속 중 공무원이 퇴직 후에 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 경우 지급받는 장해연금의 급여액을 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 급여액을 산정하도록 한 것이 장해연금수권자의 재산권 등을 침해한다고 주장하면서, 구 공무원연금법 제3조 제1항 제6호 중 ‘급여의 사유가 발생한 날’ 및 ‘(퇴직 후에 급여의 사유가 발생한 경우에는 퇴직한 날의 전날을 말한다. 이하 같다)’ 부분에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였다. 제청법원은 2024. 7. 2. 제청신청인의 신청을 받아들여 위 구 공무원연금법 제3조 제1항 제6호에 대해 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다(2024아11340).
2. 심판대상
청구인은 구 공무원연금법 제3조 제1항 제5호, 제6호 중 ‘급여의 사유가 발생한 날(퇴직으로 급여의 사유가 발생하거나 퇴직 후에 급여의 사유가 발생한 경우에는 퇴직한 날의 전날을 말한다)’ 부분 및 제27조에 대해 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 제청법원은 구 공무원연금법 제3조 제1항 제6호에 대해 위헌법률심판을 제청하였다.
청구인의 주장과 제청법원의 제청이유는 퇴직 후 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 경우 퇴직일로부터 이후 장애확정일 사이의 기간을 고려하지 않고 일률적으로 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 장해연금액을 산정하는 것이 헌법에 위반된다는 것이다.
그런데 청구인과 제청신청인은 구 공무원연금법 제42조의 장기급여 중 제2호 가목의 장해연금을 받는 사람이고, 그 장해연금의 급여액은 구 공무원연금법 제27조 제1항 제2호에 따라 급여의 사유가 발생한 날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 산정된다. 또한 구 공무원연금법 제3조 제1항 제5호는 ‘기준소득월액’에 대한 정의규정이고, 제6호는 ‘평균기준소득월액’에 대한 정의규정으로서 위 제27조 제1항 제2호 중 ‘급여의 사유가 발생한 날’의 의미를 설명하는 부분에 한하여 관련될 뿐이다. 따라서 구 공무원연금법 제3조 제1항 제5호, 제6호는 심판대상에서 제외하고, 구 공무원연금법 제27조 중 청구인의 주장 및 제청법원의 제청이유와 관련되는 부분으로 심판대상을 한정한다.
그러므로 이 사건 심판대상은 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제2호 중 제42조 제2호 가목 가운데 제51조 제1호의 공무상 장해연금에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제27조(급여액 산정의 기초) ① 다음 각 호의 급여의 산정은 급여의 사유가 발생한 날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 한다.
2. 제42조에 따른 장기급여(제46조 제1항ㆍ제2항에 따른 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금, 제42조에 따른 위험직무순직유족보상금 및 제56조 제1항 제1호에 따른 유족연금은 제외한다)
[주요 관련조항]
구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. “기준소득월액”이란 기여금 및 급여 산정의 기준이 되는 것으로서 일정 기간 재직하고 얻은 소득에서 비과세소득을 제외한 금액의 연지급합계액을 12개월로 평균한 금액을 말한다. 이 경우 소득 및 비과세소득의 범위, 기준소득월액의 결정방법 및 적용기간 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
6. “평균기준소득월액”이란 재직기간 중 매년 기준소득월액을 공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 급여의 사유가 발생한 날(퇴직으로 급여의 사유가 발생하거나 퇴직 후에 급여의 사유가 발생한 경우에는 퇴직한 날의 전날을 말한다. 이하 같다)의 현재가치로 환산한 후 합한 금액을 재직기간으로 나눈 금액을 말한다. 다만, 제46조 제1항 및 제2항에 따른 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금 및 제56조 제1항 제1호에 따른 유족연금(공무원이었던 자가 퇴직연금 또는 조기퇴직연금을 받다가 사망하여 그 유족이 유족연금을 받게 되는 경우는 제외한다) 산정의 기초가 되는 평균기준소득월액은 급여의 사유가 발생한 당시의 평균기준소득월액을 공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 연금 지급이 시작되는 시점의 현재가치로 환산한 금액을 말한다.
구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제42조(장기급여) 이 법에 따른 장기급여는 다음과 같다.
2. 장해급여
가. 장해연금
구 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제51조(장해연금 또는 장해보상금) 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 장애의 정도에 따라 장해연금 또는 장해보상금을 지급한다.
1. 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 때
2. 공무 외의 사유로 생긴 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태가 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 때
3. 청구인의 주장 및 제청법원의 위헌제청이유
가. 청구인의 주장(2021헌바76)
(1) 청구인은 재직 중 소음에 노출되어 퇴직 후 소음성 난청의 장애를 진단받았다. 소음성 난청의 경우 실제 장애가 발생한 시점과 장애를 인식하거나 확정된 시점이 일치하지 않을 수 있으므로, 퇴직일로부터 장애확정일까지의 기간에 대한 추가적인 보상을 지급하는 규정을 둘 필요가 있다. 그러나 심판대상조항은 위 기간에 대한 아무런 보상규정을 두지 않고 있다.
위와 같은 보상규정을 두지 않는다면, 청구인과 같은 경우에 대해서는 퇴직일로부터 이후 장애확정일까지의 기간에 대하여 현재까지의 물가상승률을 반영하여 장해연금액을 조정하는 등의 제도적 보완이 제공되어야 한다. 그러나 심판대상조항은 퇴직 후 장애가 확정된 경우에도 일률적으로 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 장해연금액을 산정하도록 정하고 있다.
따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙과 비례원칙에 반하여 청구인과 같이 퇴직 후 장애 상태로 된 사람의 재산권을 침해하고, 재산권의 본질적인 내용을 침해한다.
(2) 퇴직 후 장애가 발생하여 퇴직일로부터 장애확정일까지 시간의 간격이 있는 사람과 재직 중 또는 퇴직 직후 장애가 확정된 사람은 본질적으로 차이가 없는데도, 심판대상조항은 합리적인 이유 없이 양자를 달리 취급하므로 평등원칙에 반한다.
나. 제청법원의 위헌제청이유(2024헌가11)
(1) 심판대상조항은 퇴직 후 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 경우 지급하는 장해급여 산정의 기초가 되는 기준소득월액을 언제나 퇴직 당시의 기준소득월액으로만 고정함으로써, 장애로 인하여 상실된 노동능력의 가치를 그 상실 시기와 무관하게 항상 퇴직 당시의 기준소득월액 중 일정 비율로만 평가하게 하고, 퇴직 후 장애 상태로 된 때까지의 변화를 전혀 반영할 수 없도록 하여 물가가 큰 폭으로 상승하는 경우 인간의 존엄을 유지할 수 있는 물질적인 최저생활도 누리지 못하게 하므로, 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
(2) 일반 근로자가 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)상 장해급여를 받는 경우 보험급여를 산정함에 있어 해당 근로자의 평균임금을 산정해야 할 사유가 발생한 날부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자의 임금 평균액의 증감률에 따라 평균임금을 증감하는 반면, 퇴직 후 장애 상태로 되어 장해급여를 받는 공무원은 심판대상조항에 따라 퇴직 당시의 명목소득액으로 제한된 급여를 받게 된다. 또한 심판대상조항은 퇴직 후 장애가 발생하여 퇴직일로부터 장애확정일까지 시간적 간격이 있는 사람과 재직 중 또는 퇴직 직후 장애가 확정된 사람 사이에 장애의 발생시점이라는 우연한 사정에 따라 장해연금의 실질적인 경제적 가치가 달라질 수 있도록 하여 부당한 차별을 발생시킨다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 반한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ장애에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데 그 목적이 있으며, 공무원연금법상의 각종 급여는 기본적으로 모두 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다고 할 것이다(헌재 2013. 9. 26. 2011헌바272 참조).
구 공무원연금법상 급여는 단기급여와 장기급여로 나뉘고(제25조), 장기급여에는 소득보장적 성격의 퇴직급여와 유족급여, 재해보상적 성격의 장해급여 그리고 근로보상적 성격의 퇴직수당이 포함된다(제42조). 당해사건에서 문제된 장해급여는 공무원의 장애에 대하여 수급권자의 선택에 따라 장해연금 또는 장해보상금을 지급하는 제도로서, 공무원이 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 되어 퇴직하거나 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 되었을 것을 요하며(제42조 제2호, 제51조 제1호), 그 급여에 소요되는 비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담한다(제65조 제2항).
심판대상조항은 구 공무원연금법상 공무상 장해연금(이하 ‘공무상 장해연금’이라 한다)의 급여액(이하 ‘공무상 장해연금액’이라 한다)을 예외 없이 수급권자가 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 산정하도록 하여, ‘퇴직 후에 공무상 질병 또는 부상으로 인해 장애 상태로 된 장해연금수급권자’(이하 ‘이 사건 장해연금수급권자’라 한다)에 대해서도 퇴직한 날로부터 이후 장애확정일 사이의 기간을 고려하지 않고 일률적으로 급여액 산정의 기초를 정하고 있으므로, 심판대상조항이 이 사건 장해연금수급권자의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 소음성 난청과 같이 실제 장애가 발생한 시점과 장애를 인식하고 진단 받을 때까지 시간적 간격이 있는 경우 해당 기간에 대한 추가적인 보상을 지급하는 규정을 마련하지 아니하여 재산권을 침해한다는 주장도 하고 있다. 그러나 장해연금의 지급기간과 지급시기에 대해서는 심판대상조항이 아닌 구 공무원연금법 제43조 제1항에서 정하고 있으므로, 청구인의 위 주장에 대해서는 더 나아가 살피지 않는다.
(3) 청구인은 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 반하여 이 사건 장해연금수급권자의 재산권을 침해한다고 주장한다. 신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가원리로부터 파생되는 것으로, 법률을 제정하거나 개정할 때 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성코자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법이 허용될 수 없다는 것이다(헌재 2022. 10. 27. 2019헌바44 참조).
그런데 퇴직 후에 공무상 질병 또는 부상으로 인해 장애 상태로 된 경우 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 공무상 장해연금액을 산정하도록 하는 제도는 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 공무원연금법이 개정된 이후 동일하게 유지되었다. 따라서 심판대상조항으로 인해 이 사건 장해연금수급권자의 신뢰가 침해될 여지가 없으므로, 신뢰보호원칙 위반 여부에 대해서는 더 나아가 살피지 않는다.
(4) 심판대상조항은 퇴직 후에 공무상 질병 또는 부상으로 인해 장애 상태로 된 경우에도 일률적으로 장해연금수급권자가 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 공무상 장해연금액을 산정하도록 하는바, 심판대상조항이 공무원과 산재보험법에 따라 장해급여를 지급받는 일반 근로자를 불합리하게 차별취급하여 평등원칙에 반하는지 여부가 문제된다.
(5) 청구인과 제청법원은 심판대상조항이 공무원이 퇴직 후에 공무상 질병 또는 부상으로 인해 장애 상태로 되어 장애의 발생과 확정 사이에 시간적 간격이 있는 경우와 공무원이 재직 중 또는 퇴직 직후 장애가 확정된 경우를 달리 취급하고 있어 평등원칙에 반한다는 주장도 하고 있다.
그런데 심판대상조항은 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 장해연금액을 산정한다는 점에서 양자를 동일하게 취급하고 있다. 또한 위 주장은 결국 심판대상조항이 이 사건 장해연금수급권자의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다는 주장과 다르지 않다. 따라서 청구인과 제청법원의 위 주장에 대해서도 더 나아가 살피지 않는다.
나. 재판관 김형두, 재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 합헌의견
(1) 재산권과 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
(가) 장해연금수급권은 헌법상 보장되는 재산권이나, 사회보험원리에 입각한 사회보장적 급여로서의 성격을 가지므로, 입법자가 그 구체적인 내용을 형성함에 있어서는 일반적인 재산권보다 상대적으로 폭넓은 재량이 허용된다. 입법자는 공무원연금의 재정상황, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 공무원연금법의 입법목적에 맞도록 합리적인 수준에서 장해연금수급권의 내용을 형성할 수 있다.
(나) 심판대상조항은 장애 상태로 된 시점이 퇴직 전인지 후인지 여부를 불문하고 수급권자가 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 공무상 장해연금액을 산정하도록 한다. 그런데 공무원의 보수는 일반적으로 계급과 호봉에 따라 결정되므로(국가공무원법 제46조 제1항 본문, 제47조 제1항 참조), 공무상 장해연금액 산정의 기초가 되는 ‘퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액’은 대체로 해당 수급권자에게 가장 유리한 기준이라고 할 수 있고, 이로써 공무원으로 복무할 당시의 실제 생활수준이 급여액에 반영될 수 있다.
(다) 한편 구 공무원연금법은 연금인 급여에 대해 통계법 제3조에 따라 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액하거나 감액하도록 정하여 연금액을 조정하고 있다(제43조의2 제1항). 따라서 이 사건 장해연금수급권자가 최초 장해연금을 지급받은 이후에는 물가변동에 따라 연금액이 조정될 수 있다.
(라) 또한 1972. 12. 6. 법률 제2354호로 공무원연금법이 개정된 이후 현재까지 공무상 장해연금수급권자는 퇴직연금 등 다른 장기급여를 함께 지급받을 수 있다(구 공무원연금법 제45조 제1항 본문 참조). 그 중 퇴직연금의 경우를 살펴보면, 구 공무원연금법은 퇴직연금의 산정 기초가 되는 기준소득월액을 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 100분의 160을 초과하지 않는 범위 내에서, 퇴직 전 3년간 전국소비자물가변동률을 고려하여 산정한 공무원 전체의 기준소득월액 평균액과 수급권자의 퇴직 당시 평균기준소득월액에 공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 연금 지급이 시작되는 시점의 현재가치로 환산한 금액을 기초로 산정하도록 하고 있다(제3조 제1항 제6호 단서, 제27조 제2항 참조). 따라서 이 사건 장해연금수급권자가 퇴직연금을 함께 지급받는 경우 퇴직연금을 통해 물가변동의 문제가 완화될 수 있다.
(마) 나아가 공무상 장해연금의 지급대상은 지속적으로 확대되었다. 1960. 1. 1. 법률 제533호로 공무원연금법이 제정될 당시에는 재직 시부터 퇴직 후 3년 이내에 공무상 부상 또는 질병으로 인하여 폐질상태로 된 사람에 대해서만 장해연금을 지급하였으나(제17조 제1항 참조), 1962. 8. 31. 법률 제1133호로 공무원연금법이 전부개정되면서 퇴직 후 3년이 경과한 후에라도 본인의 청구가 있으면 그 폐질상태가 공무상 질병 또는 부상으로 인한 것이 명백하다고 판정된 때에는 장해연금을 지급하는 것으로 확대되었으며(제33조 제2항 참조), 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 공무원연금법이 개정되면서 퇴직 시점을 불문하고 공무상 질병 또는 부상으로 인해 폐질상태로 된 경우 장해연금을 지급하는 것으로 요건이 완화되어(제51조 제1항 참조) 현재까지 유지되고 있다.
구 공무원연금법상 이 사건 장해연금수급권자의 장해연금에 드는 비용은 국가나 지방자치단체가 전액 부담하는바(구 공무원연금법 제65조 제2항), 입법자로서는 이 사건 장해연금수급권자 및 그 가족의 생활안정과 복리 향상에 필요한 수준과 위와 같이 확대된 장해연금의 지급대상을 함께 고려하여 한정된 재원의 범위 내에서 연금재정을 적절하게 운용할 필요가 있다.
(바) 위와 같은 점을 종합하면, 심판대상조항이 구 공무원연금법상 퇴직 후에 공무상 질병 또는 부상으로 인해 장애 상태로 된 경우 퇴직한 날로부터 장애확정일 사이의 물가변동을 고려하여 공무상 장해연금액 산정의 기초인 기준소득월액을 조정하는 규정을 두지 않았다는 이유만으로 입법자가 장해연금수급권의 구체적인 내용을 형성함에 있어 현저히 자의적이거나 합리성을 상실하였다고 보기 어렵다.
따라서 심판대상조항이 이 사건 장해연금수급권자의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수 없다.
(2) 평등원칙 위반 여부
(가) 헌법 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다.”라고 규정하여 규범적 평등을 보장하고 있다. 헌법상 평등원칙은 본질적으로 같은 것을 다르게, 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 것을 금하는 것으로, 비교대상이 되는 두 개의 사실관계 사이에 서로 다른 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 이를 서로 다르게 취급한다면 이로써 평등원칙에 반하게 된다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌마510 참조).
심판대상조항은 이 사건 장해연금수급권자가 지급받는 공무상 장해연금액을 퇴직한 날로부터 이후 장애확정일 사이의 기간을 고려하지 않고 수급권자가 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 산정하도록 하는바, 심판대상조항이 이 사건 장해연금수급권자를 퇴직 후에 업무상의 부상 또는 질병으로 발생한 장해에 대해 산재보험법상 장해급여를 받는 일반근로자와의 관계에서 불합리하게 차별취급하고 있는지 여부를 살펴본다.
(나) 공무원이든 일반 근로자이든 업무상 부상 또는 질병으로 소득활동에 종사할 수 없는 경우 사회보장급부를 통해 생계를 보장할 필요가 있다는 점에서는 동일하다. 그러나 이러한 경우에도 그 급부의 내용이 동일할 필요까지는 요청되지 않는다. 즉, 양 집단 사이에 이루어지는 개별 급부의 내용이 전체적으로 보아 어느 정도 균형을 이룬다면 특정 명목의 급여가 어느 일방에 제외되어 있더라도 단지 그 이유만으로 두 집단 사이에 불합리한 차별이 있다고 보기는 어렵다(헌재 2024. 2. 28. 2020헌마1587 참조).
(다) 공무상 장해연금은 공무원이 아닌 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 산재보험법 제57조에 따라 지급되는 장해급여 중 장해보상연금과 대응된다. 산재보험법은 장해보상연금을 수급권자의 평균임금을 기초로 산정하도록 하는데(제57조 제2항 별표 2), 최초로 지급되는 장해보상연금액은 장해확정일을 기준으로 산정된 평균임금을 기초로 산정하고, 그로부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자의 임금 평균액 증감률에 따라 평균임금을 증감하되, 그 근로자의 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가변동률에 따라 평균임금을 증감하도록 규정하고 있다(제36조 제3항 본문 참조).
심판대상조항은 공무상 장해연금액 산정의 기초가 되는 기준소득월액에 대해 물가변동을 고려하여 조정하는 규정 등을 두고 있지 않지만, 앞서 본 바와 같이 공무원이 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 공무상 장해연금액을 산정하도록 하여 해당 수급권자에게 가장 유리할 뿐만 아니라 복무 당시의 실제 생활수준이 급여액에 반영될 수 있도록 하고 있다. 또한 구 공무원연금법 제43조의2 제1항에 따라 이 사건 장해연금수급권자가 최초로 장해연금을 지급받은 이후에는 그 다음 해부터 물가변동에 상응하여 연금액이 조정된다. 나아가 이 사건 장해연금수급권자가 퇴직연금을 함께 지급받는 경우 퇴직연금을 통해 물가변동의 문제가 완화될 수 있다.
(라) 이를 종합하면, 심판대상조항이 공무상 장해연금액 산정의 기초가 되는 기준소득월액에 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 물가변동을 고려하여 조정하는 규정을 두지 아니하였다는 이유만으로 합리적 이유 없이 이 사건 장해연금수급권자를 일반 근로자와 달리 취급하고 있다고 볼 수는 없다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 반하지 않는다.
(3) 소결
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니한다.
다. 재판관 김상환, 재판관 정정미, 재판관 정계선, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 헌법불합치의견
우리는 심판대상조항이 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하여 헌법에 위반되고, 심판대상조항에 대하여는 단순위헌결정이 아닌 계속적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고함이 타당하다고 생각한다. 그 이유는 다음과 같다.
(1) 재산권과 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부
(가) 구 공무원연금법상 공적연금제도와 재해보상제도의 구분
구 공무원연금법은 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ장애에 대하여 적절한 급여를 지급함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리 향상에 이바지함을 목적으로 한, 공무원에 대한 공적연금제도와 재해보상제도가 결합된 단일 법률이었다. 공무원에 대한 공적연금제도는 공무원 퇴직 이후의 사회보장을 주요 목적으로 하여 사용자인 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금과 공무원이 납부한 기여금을 재원으로 운영되었다. 공무원에 대한 재해보상제도는 공무원의 공무로 인한 사망ㆍ부상ㆍ질병ㆍ장애에 대한 적합한 보상과 재활 및 직무복귀 지원을 주요 목적으로 하여, 국가 또는 지방자치단체의 부담금을 재원으로 운영되었다.
이처럼 공무원에 대한 공적연금제도와 재해보상제도는 급여의 발생원인, 지급사유, 재원 등이 다른 이종(異種)의 제도로서 그 급여의 본질적 성격 또한 차이가 있는바, 공무원 재해보상제도의 전문화ㆍ체계화를 위하여 구 공무원연금법에서 공무원 재해보상제도를 분리하여 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 ‘공무원 재해보상법’을 제정ㆍ시행하게 되었다.
(나) 공무상 장해연금수급권에 대한 엄격한 보호의 필요성
이 사건에서 문제된 공무상 장해연금은 공무원이 공무상 질병 또는 부상으로 인해 장애 상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인해 장애 상태로 된 때 지급되는 급여를 말하고(구 공무원연금법 제51조 제1호), 현재는 ‘공무원 재해보상법’에서 이를 규율하고 있다(공무원 재해보상법 제28조).
공무상 장해연금은 공무원 재해보상제도에 포함되는 장해급여의 일종으로 사용자인 국가 또는 지방자치단체가 그 급여에 소요되는 비용을 전액 부담하며(구 공무원연금법 제51조 제1호, 제65조 제2항), 민간에서 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 지급되는 산재보험법상 장해급여 중 장해보상연금(산재보험법 제57조)에 상응하여 마련된 제도이다.
헌법재판소는 산재보험법상 장해급여에 대하여, 사업자가 납입한 보험료를 바탕으로 업무상 재해를 당한 근로자에게 재해 이전에 영위했던 생활수준의 기본적 틀을 보장하기 위하여 마련된 제도로서 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있다고 판시하였는바(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등 참조), 이에 상응하는 공무상 장해급여의 일종인 공무상 장해연금 또한 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있다. 다만, 산재보험법상 재해보상연금과는 달리, 공무상 장해연금은 퇴직을 지급요건으로 한다는 점에서 퇴직 전 공무수행에 대한 공로보상적 성격도 가지고, 장애확정일 당시의 실제 소득이나 추정소득이 아닌 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 연금액을 산정한다는 점에서 수급권자인 공무원에게 일정 수준 이상의 생활을 보장하려는 사회보장적 성격도 가진다고 볼 수 있다.
헌법재판소는 산재보험법상 장해급여수급권의 본질은 손해배상 내지 손실보상적 급부이므로, 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하고 재산권적인 성격이 강하여 다른 사회보험수급권에 비하여 보다 엄격한 보호가 필요하다고 판시한 바 있다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등 참조). 공무상 장해연금은 위와 같이 손해배상 내지 손실보상적 성격, 공로보상적 성격, 사회보장적 성격이 혼재된 급여이나, 어디까지나 그 본질은 손해배상 내지 손실보상적 급부라고 할 것이다. 따라서 공무상 장해연금수급권 또한 산재보험법상 장해보상연금수급권과 마찬가지로 구 공무원연금법상 다른 급여수급권에 비하여 재산권적인 성격이 강하다고 할 것인바, 이에 대하여는 보다 엄격한 보호가 필요하다.
그런데 심판대상조항은 일률적으로 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 공무상 장해연금액을 산정하도록 함으로써, 이하에서 살펴보는 바와 같이 손해배상 내지 손실보상적 급부로서의 본질에 부합하지 않는 현저한 불합리를 발생시킨다.
(다) 산재보험법상 장해보상연금액과의 산정 방식 차이로 인한 불합리
산재보험법은 최초로 지급되는 장해보상연금액의 경우 장해확정일을 기준으로 산정된 평균임금을 기초로 산정하도록 하고, 그로부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자의 임금 평균액 증감률 또는 소비자물가변동률에 따라 평균임금을 증감하여 조정된 평균임금을 기초로 장해보상연금액을 정하도록 하고 있다(제36조 제3항 본문). 한편 대법원은 퇴직 후에 산재보험법에 따른 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금을 산정할 때 근로자의 퇴직일 이후 평균임금 산정사유 발생일까지의 기간이 3개월 이상인 경우에는 퇴직일을 평균임금 산정사유 발생일로 보아 평균임금을 산정하고 그렇게 산정된 금액에서 산재보험법 제36조 제3항에 따라 증감을 거친 금액을 그 근로자의 보험급여 산정기준이 되는 평균임금으로 산정하여야 한다고 판시하였는바(대법원 2007. 4. 26. 선고 2005두2810 판결; 대법원 2023. 6. 1. 선고 2018두60380 판결 참조), 결국 산재보험법상 장해보상연금액은 퇴직일 이후 장해확정일까지의 전체 근로자의 임금 평균액 증감률 또는 소비자물가변동률을 반영하여 조정된 평균임금을 기초로 산정된다.
이와 달리 심판대상조항은 퇴직 후 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 경우에도 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 공무상 장해연금액을 산정하도록 함으로써, 이 사건 장해연금수급권자의 퇴직일로부터 장애확정일까지의 물가변동으로 인한 기준소득월액의 현재가치 변동을 전혀 고려하지 아니하고 있다.
공무상 장해연금과 산재보험법상 장해보상연금이 반드시 동일한 방식으로 산정되어야 하는 것은 아니지만, 공무상 장해연금제도의 내용을 형성함에 있어서는 손해배상 또는 손실보상적 급부라는 공무상 장해연금의 본질을 충실하게 반영하여 수급권자인 공무원에게 공무상 장해 이전의 기본적 생활수준이 보장될 수 있도록 하여야 할 것이다.
(라) 퇴직한 날과 장애확정일 사이의 시간적 간격으로 인한 불합리
1) 공무상 장해연금의 산정기초와 관련한 공무원연금법의 연혁을 살펴보면, 1972. 12. 6. 법률 제2354호로 개정된 공무원연금법은 연금인 급여의 급여액을 지급기일이 속하는 월을 기준으로 하여 퇴직 당시의 호봉에 상당하는 봉급월액을 기초로 산정하도록 하여(제7조 제1항 단서 참조), 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 있는 경우에도 지급기일 당시 동일 호봉의 공무원 봉급액을 기준으로 급여액을 산정하도록 함으로써 물가변동 등을 반영하였다.
2000. 12. 30. 법률 제6328호로 공무원연금법이 개정되면서 장해연금액을 퇴직한 날의 전날을 기준으로 하는 평균보수월액을 기초로 산정하도록 변경되었다(제3조 제1항 제5호 본문 참조). 공무원보수인상률은 현직 공무원의 생산성 등에 대한 국가의 정책적 고려를 통해 결정되는바, 퇴직 공무원의 연금에 대해서까지 이를 연계하는 것이 바람직하지 않다는 점 등을 반영한 것이었다.
그런데 그 결과 공무원이 퇴직한 날과 장애확정일 사이에 시간적 간격이 있는 경우에도 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기준으로 연금액을 산정하게 됨으로써 연금지급 개시시점에 연금액의 현재가치가 보장되지 않는 경우가 발생하였다. 퇴직한 날과 장애확정일 사이에 시간적 간격이 있는 경우 해당 공무원은 공무상 질병 또는 부상의 존재 및 그 공무상 질병 및 부상과 장애 사이 인과관계를 증명하기 어려운 것에 대하여, 이를 증명하여 공무상 장해연금의 수급권자로 인정받더라도 장해연금액이 퇴직 당시의 기준소득월액을 기준으로 산정됨으로써 현재가치에 상응하지 못하게 되는 이중의 불이익을 입을 수 있게 된 것이다.
이러한 심판대상조항의 불합리성은 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 클수록 커진다. 실제로 이 사건의 경우, 청구인은 2008. 8. 21. 퇴직하여 2016. 11.경 장애로 확정되었는데 2009년부터 2015년까지 누적된 전국소비자물가변동률은 약 16.2%이고, 제청신청인은 1982. 4. 13. 퇴직하여 2016. 10.경 장애로 확정되었는데 1983년부터 2015년까지 누적된 전국소비자물가변동률은 약 348%에 이른다(통계청 국가통계포털의 연도별 소비자물가 등락률 참조). 심판대상조항으로 인하여 청구인과 제청신청인에게 적용되는 기준소득월액에는 이와 같은 물가변동이 전혀 반영될 수 없었으므로, 결국 연금지급 개시시점에 이들에게 지급된 장해연금액은 그 현재가치에 상당히 미달하게 되었다.
현직 공무원의 보수인상률을 이미 퇴직한 공무원에 대한 장해연금액 산정의 기초로 삼는 것이 적절하지 않다는 개정 취지는 수긍이 가나, 퇴직한 날과 장애확정일 사이에 시간적 간격이 큰 경우에도 일률적으로 퇴직한 날을 기준으로 장해연금액을 산정하도록 하는 것은 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있는 공무상 장해연금의 취지에 부합한다고 보기 어렵다.
따라서 적어도 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 큰 경우에는 위와 같은 불합리를 완화시킬 수 있는 합리적인 보완책이 필요하다.
2) 구 공무원연금법은 물가변동에 따른 문제를 해소하기 위해 연금인 급여에 대하여 통계법 제3조에 따라 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액하거나 감액하도록 정하고 있다(제43조의2 제1항). 그러나 위 규정은 공무상 장해연금액이 최초로 지급된 다음 해부터 그 금액을 조정하도록 하는 것이므로, 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 큰 경우에도 그 기간 동안의 물가변동은 전혀 고려되지 않는다.
한편 공무상 장해연금은 위험직무순직유족급여를 제외한 다른 장기급여와 함께 지급하므로(구 공무원연금법 제45조 제1항 본문 참조), 퇴직한 공무원의 경우 퇴직연금 등을 함께 지급받을 수 있다. 그러나 공무상 장해연금은 손해배상 또는 손실보상으로서의 성격을 가진다는 점에서 구 공무원연금법에 따라 지급되는 퇴직연금 등의 다른 급여와 본질적인 차이가 있다.
따라서 공무상 장해연금수급권자가 퇴직연금 등을 함께 지급받음으로써 연금액에 퇴직한 날과 이후 장해확정일 사이의 물가변동이 일부 반영되고 전체적인 보장수준이 높아질 수 있다 하더라도, 심판대상조항에 따른 공무상 장해연금제도 자체의 문제점이 해소된다고 할 수는 없다.
(마) 기준소득월액 산정 시 물가변동 등을 반영할 경우 연금재정에 미치게 될 영향
입법자는 한정된 재원의 범위 내에서 연금재정을 적절하게 운용할 필요가 있다. 그러나 공무원이 퇴직한 날과 장애확정일 사이에 시간적 간격이 크지 않다면 기준소득월액에 대한 현가화가 불필요하거나 현가화로 인한 재정부담이 크지 않을 것이고, 시간적 간격이 크다면 인과관계 증명의 어려움 등으로 공무상 장해연금수급자로 인정받는 경우가 많지 않을 것이다. 실제 공무원연금공단의 2024. 7. 4.자 사실조회회신에 의하더라도, 2024년 5월 기준 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이에 시간적 간격이 ‘5년 이상 10년 미만’인 수급자 44명, 월지급금액 52,049,000원, ‘10년 이상 15년 미만’인 수급자 12명, 월지급금액 12,125,000원, ‘15년 이상’인 수급자 10명, 월지급금액 6,989,000원으로, ‘5년 이상’ 시간적 간격이 있는 경우는 총 66명, 총 월지급금액은 71,163,000원이고, 퇴직한 날과 이후 장해확정일 사이의 시간적 간격이 클수록 그에 해당하는 수급자수가 적어진다.
이러한 점에 비추어 보면, 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 큰 경우에는 물가변동 등을 반영할 수 있는 조치를 마련한다고 하더라도 이로 인하여 국가의 재정능력에 심각한 어려움을 초래할 우려가 있다고 보기 어렵다.
(바) 소결
위와 같은 점을 종합하여 보면, 심판대상조항이 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 커서 현재가치에 상당히 미달하는 연금액만을 지급받게 되는 공무상 장해연금수급권자에 대해서까지 아무런 보완책을 마련하지 아니하고 일률적으로 퇴직 당시의 기준소득월액을 기준으로 공무상 장해연금액을 산정하도록 정한 것은, 퇴직 공무원의 생활안정과 복리 향상에 이바지하기 위한 구 공무원연금법의 입법목적과 공무상 장해에 대하여 적합한 보상을 지급함을 주된 목적으로 하는 공무상 장해급여제도의 취지에 비추어 현저히 자의적이거나 합리성을 상실한 것이다.
따라서 심판대상조항은 입법재량의 한계를 넘어 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 제청법원은 평등원칙 위반도 주장하나, 심판대상조항이 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하여 헌법에 위반된다고 판단하는 이상 평등원칙 위반 여부에 대해서는 더 나아가 살피지 아니한다.
(2) 계속적용 헌법불합치결정의 필요성
앞서 본 바와 같이 심판대상조항의 위헌성은 공무상 장해연금수급권자의 장해연금액을 수급권자가 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 기준소득월액을 기초로 산정하도록 하면서 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 시간적 간격이 큰 경우에도 퇴직한 날과 이후 장애확정일 사이의 기간을 전혀 고려하지 아니하고 있는 점에 있다.
그런데 심판대상조항에 대해 단순위헌결정을 함으로써 그 효력을 즉시 상실시킨다면 모든 공무상 장해연금수급권자의 연금액 산정의 기초가 사라지게 되어 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생하게 된다. 또한 입법자는 위와 같은 심판대상조항의 위헌성을 제거하기 위해 퇴직한 날로부터 이후 장애확정일 사이의 기간을 고려하여 어떠한 내용으로 급여액 산정의 기초를 형성할 것인지 등에 관하여 폭넓은 입법재량을 가진다.
따라서 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고함이 타당하다.
5. 결론
이상과 같이 심판대상조항에 대하여 재판관 4인이 합헌의견이고, 재판관 5인이 헌법불합치의견으로, 헌법불합치의견이 다수이기는 하나 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 법률의 위헌결정을 위한 심판정족수에 이르지 못하므로, 주문과 같이 결정한다.
재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준
[별지] 나머지 관련조항
구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제27조(급여액 산정의 기초) ② 제46조 제1항ㆍ제2항에 따른 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금 및 제56조 제1항 제1호에 따른 유족연금의 산정은 다음 각 호의 금액을 기초로 한다. 이 경우 기준소득월액은 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 100분의 160을 초과할 수 없다.
1. 다음 각 목에 따라 산정한 금액을 합산하여 3으로 나눈 금액을 공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 연금의 지급이 시작되는 시점의 현재가치로 환산한 금액
가. 퇴직 3년 전 연도의 공무원 전체의 기준소득월액 평균액을 퇴직 3년 전 연도와 대비한 퇴직 전년도의 전국소비자물가변동률에 따라 환산한 금액
나. 퇴직 2년 전 연도의 공무원 전체의 기준소득월액 평균액을 퇴직 2년 전 연도와 대비한 퇴직 전년도의 전국소비자물가변동률에 따라 환산한 금액
다. 퇴직 전년도의 공무원 전체의 기준소득월액 평균액
2. 평균기준소득월액
제43조(연금의 지급기간 및 지급시기) ① 연금인 급여는 그 급여의 사유(제53조에 따른 장해연금등급의 개정사유를 포함한다)가 발생한 날이 속하는 달의 다음 달부터 그 사유가 소멸된 날이 속하는 달까지의 급여분을 지급한다. 다만, 제46조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 같은 조 제2항에 해당되는 경우에는 해당 퇴직연금 지급이 시작되는 시점이 되는 날이 속하는 달(제23조 제1항에 따라 재직기간에 포함되는 경우는 제외한다)부터 그 사유가 소멸된 날이 속하는 달까지의 급여분을 지급한다.
제43조의2(연금액의 조정) ① 연금인 급여는 「통계법」 제3조에 따라 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액하거나 감액한다.
제45조(급여상호 간의 조정) ① 장해급여 또는 순직유족보상금과 다른 장기급여(위험직무순직유족급여는 제외한다)는 함께 지급한다. 다만, 제51조 제2호에 따른 장해급여와 제46조에 따른 퇴직연금은 그러하지 아니하다.
제65조(비용부담의 원칙) ② 제34조에 따른 급여에 드는 비용과 제42조에 따른 급여 중 공무에 따른 질병ㆍ부상ㆍ장애 또는 사망 및 위험직무순직유족급여에 드는 비용은 국가나 지방자치단체가 부담한다.
국가공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11530호로 개정된 것)
제46조(보수 결정의 원칙) ① 공무원의 보수는 직무의 곤란성과 책임의 정도에 맞도록 계급별ㆍ직위별 또는 직무등급별로 정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무원의 보수는 따로 정할 수 있다.
(각 호 생략)
산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것)
제36조(보험급여의 종류와 산정 기준 등) ③ 보험급여를 산정하는 경우 해당 근로자의 평균임금을 산정하여야 할 사유가 발생한 날부터 1년이 지난 이후에는 매년 전체 근로자의 임금 평균액의 증감률에 따라 평균임금을 증감하되, 그 근로자의 연령이 60세에 도달한 이후에는 소비자물가변동률에 따라 평균임금을 증감한다. 다만, 제6항에 따라 산정한 금액을 평균임금으로 보는 진폐에 걸린 근로자에 대한 보험급여는 제외한다.
제57조(장해급여) ① 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급한다.
② 장해급여는 장해등급에 따라 별표 2에 따른 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하되, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정한다.
구 공무원연금법 시행령(2014. 11. 19. 대통령령 제25751호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29181호로 전부개정되기 전의 것)
제45조(장애 상태의 정도 구분) ① 법 제51조에 따른 장해급여를 받을 사람의 장애 상태의 정도 구분(이하 “장애등급”이라 한다)은 별표 3과 같으며, 장애등급에 규정되지 아니한 장애가 있는 경우에는 그 장애 정도에 따라 장애등급에 정해진 장애 상태에 준하여 그 장애등급을 정한다. 다만, 제2급부터 제10급까지에 해당하는 장애가 2개 부위 이상인 경우에는 그 중 중한 장애 2개에 대하여 별표 3에 따른 각각의 부위별 장애등급을 정한 후 그 장애등급에 따라 별표 4에 따라 종합장애등급을 결정한다.