도로교통법 제93조 제1항 제2호 위헌소원
【판시사항】
가. 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 개인형 이동장치를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 한 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중 관련 부분(이하 ‘취소조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
나. 취소조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
다. 취소조항 적용 시 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정할 때에는 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정한다고 규정한 도로교통법 부칙 제2조 후문 중 취소조항에 관한 부분(이하 ‘부칙조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
【결정요지】
가. 헌법재판소는 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 한 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중 관련 부분(이하 ‘선례조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 않는다고 판단하였다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등; 헌재 2023. 6. 29. 2022헌바227; 헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등; 헌재 2024. 4. 25. 2023헌바267). 취소조항은 후행 위반행위가 자동차 음주운전이 아닌 개인형 이동장치 음주운전이라는 점에서 선례조항과 차이가 있으나, 개인형 이동장치도 그 본질은 원동기장치자전거로서 자동차나 다른 원동기장치자전거와 같이 음주운전 시 사람의 생명, 신체 및 재산에 중대한 위험을 초래할 염려가 있는 점, 도로교통법 개정 경과를 보면 입법자는 개인형 이동장치에 대하여 원동기장치자전거의 운전면허에 관한 행정상 규율이 이루어질 것을 의도하였다고 할 것인데, 이러한 입법자의 의도를 수긍할 수 있는 점, 반복적 음주운전 행위 자체로부터 운전자의 안전의식ㆍ책임의식 결여를 추단할 수 있고, 규율을 세분화하는 등의 대안으로는 취소조항과 동등한 정도로 입법목적을 달성하기 어려운 점을 종합하면 취소조항은 침해의 최소성을 충족한다.
취소조항에 따라 운전면허가 취소되는 경우에도 2년의 결격기간이 지나면 운전면허를 다시 취득할 수 있고, 개인형 이동장치 음주운전 시 형사처벌은 20만 원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료인바, 후행 위반행위의 불법성의 정도에 따라 운전면허 결격기간이 배제될 여지가 존재하며, 오늘날에는 대중교통을 비롯한 대안적 교통수단을 이용하기 용이하다는 점을 고려하면 취소조항에 따른 불이익은 제한적이며, 후행 위반행위가 개인형 이동장치 음주운전인 경우에도 국민의 생명, 신체, 재산 및 도로교통의 안전을 보호하기 위한 공익은 중대하므로, 취소조항은 법익의 균형성 역시 충족한다.
이상을 종합할 때 위 선례들의 취지는 이 사건에서도 타당하므로, 취소조항은 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.
나. 헌법재판소는 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전한 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 규정한 도로교통법 제93조 제1항 제4호와 비교하여 선례조항이 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단하였고(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등; 헌재 2024. 4. 25. 2023헌바267), 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 규정한 같은 항 제6호와 비교하여 선례조항이 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등). 위 선례들과 달리 판단하여야 할 만한 사정변경이나 필요성이 인정된다고 보기 어렵다.
또 다른 임의적 면허취소 사유인 공동 위험행위(도로교통법 제93조 제1항 제5호), 난폭운전(같은 항 제5호의2), 최고속도보다 시속 100킬로미터를 초과한 속도로 3회 이상 자동차등을 운전한 경우(같은 항 제5호의3)에 비하여 반복적 음주운전은 판단력이 저하된 상태에서의 주행 행위에 해당하고 혈중알코올농도가 일정 수준 미만으로 줄어들 때까지 위험성이 지속되어 중대한 피해로 이어질 가능성이 있으며, 공동 위험행위의 경우 주변의 교통 상황이나 참여한 차량의 수 등에 따라 위험성이 달라질 수 있고, 난폭운전의 경우 위반행위의 태양이 다양하며, 최고속도보다 시속 100킬로미터를 초과한 속도로 3회 이상 자동차등을 운전한 경우 위급 상황 등 참작할 만한 사정이 있을 수 있는 것에 비하여 반복적 음주운전은 행위 태양이 비교적 고정적이고 위반행위가 불가피한 사정을 생각하기도 어렵다는 점에서 구체적ㆍ개별적 판단의 여지가 상대적으로 적다.
이상의 점을 고려하면 취소조항이 위 각 호의 경우와 달리 필요적 면허취소를 규정하고 있는 데 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로 취소조항이 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
다. 헌법재판소는 도로교통법 부칙 제2조 후문 중 제93조 제1항 제2호에 관한 부분이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다고 판단하였다(헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등; 헌재 2023. 10. 26. 2021헌바265). 이 사건에서 부칙조항은 후행 위반행위 시 음주운전 차량이 개인형 이동장치인 경우로 한정되어 있으나, 개인형 이동장치 음주운전의 불법성과 위험성에 비추어 볼 때 위 선례들의 취지는 이 사건에서도 타당하다.
재판관 김상환, 재판관 정계선, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 취소조항에 대한 반대의견
취소조항에 따른 운전면허의 취소가 형벌과 구별되는 제재적 행정처분으로서 거기에 행정상 의무이행을 확보하려는 목적이 포함되어 있다고 하더라도 헌법 제37조 제2항이 정하는 비례의 원칙은 지켜져야 한다.
단지 2회째 음주운전이라는 사정만으로 그것이 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위라거나 반복적으로 사회구성원의 생명ㆍ신체 등을 위협하는 행위라고 곧바로 추단하기는 어려울 것이다. 그럼에도 불구하고 취소조항은 2회 이상의 음주운전 금지규정 위반을 필요적 운전면허 취소의 요건으로 삼으면서 그 위반행위들 사이의 시간적 간격에 대하여는 아무런 제한을 두고 있지 않다. 그 결과 과거 위반행위로부터 오랜 시간이 경과한 후에 이루어진 후행 위반행위로서 그 불법성과 책임의 정도가 극히 미약하거나 재범의 위험성이 극히 낮다고 보이는 경우까지도 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 여지가 일체 배제된 채 일률적으로 운전면허를 취소할 수밖에 없게 된다. 이는 지나치게 과도한 제재이고, 앞으로 시간이 경과하면 할수록 제재의 과중함이 더해갈 것임은 분명하다. 입법자는 취소조항의 요건이 되는 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이의 시간적 간격에 관하여 적정한 한계를 설정하였어야 한다.
이상을 종합할 때 취소조항은 과잉금지원칙에 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해한다.
【심판대상조문】
구 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정되고, 2023. 10. 24. 법률 제19745호로 개정되어 2024. 10. 25. 시행되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 개인형 이동장치를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분
도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제2조 후문 중 위 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 가운데 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 개인형 이동장치를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분
【참조조문】
헌법 제10조, 제11조 제1항, 제15조, 제37조 제2항
구 도로교통법(2023. 4. 18. 법률 제19357호로 개정되기 전의 것) 제2조 제19호, 제19호의2, 제20호, 제21호, 제21호의2, 제44조 제1항, 제82조 제2항 제6호 가목, 제93조 제1항 제1호, 제4호, 제5호, 제5호의2, 제5호의3, 제6호
【참조판례】
가. 헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91, 판례집 18-1하, 98, 109헌재 2020. 2. 27. 2017헌마1339, 판례집 32-1상, 85, 95헌재 2021. 11. 25. 2019헌바446등, 판례집 33-2, 587, 599헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등, 공보 321, 1062헌재 2023. 6. 29. 2022헌바227헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등, 공보 325, 1631헌재 2024. 4. 25. 2023헌바267
나. 헌재 2015. 11. 26. 2015헌바204헌재 2022. 5. 26. 2021헌가30등, 공보 308, 658, 660헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등, 공보 321, 1062헌재 2024. 4. 25. 2023헌바267
다. 헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등, 공보 325, 1631헌재 2023. 10. 26. 2021헌바265
【전문】
【당 사 자】
청 구 인 1. 서○○(2023헌바42)
대리인 법무법인(유한) 로고스담당변호사 태원우 외 1인
2. 윤○○(2023헌바349)
대리인 법무법인(유한) 라움담당변호사 외 2인
3. 송○○(2024헌바95)
대리인 법무법인 바를정담당변호사 성정모
4. 주○○(2025헌바210)
대리인 변호사 김도현 외 2인
당해사건 1. 서울행정법원 2022구단69493 자동차운전면허취소처분취소(2023헌바42)
2. 서울행정법원 2022구단73911 자동차운전면허취소처분취소(2023헌바349)
3. 의정부지방법원 2023구단6562 자동차운전면허취소처분취소(2024헌바95)
4. 수원지방법원 2025구단10456 자동차운전면허취소처분취소(2025헌바210)
【주 문】
구 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정되고, 2023. 10. 24. 법률 제19745호로 개정되어 2024. 10. 25. 시행되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 개인형 이동장치를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분 및 도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제2조 후문 중 위 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 가운데 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 개인형 이동장치를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2023헌바42
청구인 서○○은 2004. 8. 3. 혈중알코올농도 0.125%의 술에 취한 상태에서 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2022. 6. 19. 03:25경 혈중알코올농도 0.065%의 술에 취한 상태에서 개인형 이동장치(전동킥보드)를 운전하였다. 서울특별시경찰청장은 2022. 7. 11. 위 청구인이 2회 이상 음주운전을 하였다는 이유로 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 위 청구인의 운전면허(제1종 보통)를 취소하였다.
위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2023. 1. 18. 기각되었고(서울행정법원 2022구단69493, 당해 사건), 이에 위 청구인이 항소하여 현재 항소심 계속 중이다(서울고등법원 2023누32824). 위 청구인은 제1심 계속 중 구 도로교통법 제93조 제1항 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2023. 1. 17. 기각되자(서울행정법원 2022아13612), 2023. 2. 14. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2023헌바349
청구인 윤○○은 2006. 5. 19. 혈중알코올농도 0.094%의 술에 취한 상태에서 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2022. 8. 3. 16:00경 혈중알코올농도 0.069%의 술에 취한 상태에서 개인형 이동장치(전동킥보드)를 운전하였다. 서울특별시경찰청장은 2022. 9. 2. 위 청구인이 2회 이상 음주운전을 하였다는 이유로 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 위 청구인의 운전면허(제1종 보통, 제2종 보통)를 취소하였다.
위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2023. 10. 25. 기각되었고(서울행정법원 2022구단73911, 당해 사건), 위 청구인이 항소 및 상고하였으나 모두 기각되었다(서울고등법원 2023누64494; 대법원 2024두65850). 위 청구인은 제1심 계속 중 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 중 제2호에 관한 부분 및 같은 호에 개인형 이동장치를 적용하는 부분, 도로교통법 부칙 제2조 중 ‘이 경우 위반행위의 횟수를 산정할 때에는 2001년 6월 30일 이후의 위반행위부터 산정한다.’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2023. 10. 25. 기각되자(서울행정법원 2023아10056), 2023. 11. 6. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2024헌바95
청구인 송○○은 2003. 5. 16. 혈중알코올농도 0.164%의 술에 취한 상태에서 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2022. 4. 16. 01:40경 혈중알코올농도 0.047%의 술에 취한 상태에서 개인형 이동장치(전동킥보드)를 운전하였다. 경기도북부경찰청장은 2023. 4. 26. 위 청구인이 2회 이상 음주운전을 하였다는 이유로 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 위 청구인의 운전면허(제1종 보통)를 취소하였다.
위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2024. 3. 13. 기각되었고(의정부지방법원 2023구단6562, 당해 사건), 위 청구인이 항소 및 상고하였으나 모두 기각되었다(서울고등법원 2024누38294; 대법원 2024두54133). 위 청구인은 제1심 계속 중 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차등을 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’로 ‘개인형 이동장치를 운전한 경우’를 포함한 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2024. 3. 13. 기각되자(의정부지방법원 2023아50361), 2024. 3. 29. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
라. 2025헌바210
청구인 주○○은 2004. 7. 23. 혈중알코올농도 0.075%의, 2004. 10. 11. 혈중알코올농도 0.084%의, 2014. 10. 2. 혈중알코올농도 0.092%의 각 술에 취한 상태에서 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2024. 10. 16. 23:15경 혈중알코올농도 0.038%의 술에 취한 상태에서 개인형 이동장치(전동킥보드)를 운전하였다. 경기도남부경찰청장은 2024. 11. 1. 위 청구인이 2회 이상 음주운전을 하였다는 이유로 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 청구인의 운전면허(제1종 보통, 제2종 소형)를 취소하였다.
위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2025. 7. 9. 기각되었고(수원지방법원 2025구단10456, 당해 사건), 위 판결은 항소기간 도과로 2025. 7. 26. 확정되었다. 위 청구인은 제1심 계속 중 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분 및 같은 호에 ‘개인형 이동장치’를 적용하는 부분, 도로교통법 부칙 제2조 후문에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2025. 7. 9. 기각되자(수원지방법원 2025아3598), 2025. 8. 5. 구 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차등을 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 모두 술에 취한 상태에서 자동차를 운전한 전력이 있음에도 술에 취한 상태에서 개인형 이동장치를 운전하였다는 이유로 운전면허를 취소하는 처분을 받았으므로, 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ① 구 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정되고, 2023. 10. 24. 법률 제19745호로 개정되어 2024. 10. 25. 시행되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 개인형 이동장치를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분(이하 ‘취소조항’이라 한다), ② 도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제2조 후문 중 취소조항에 관한 부분(이하 ‘부칙조항’이라 하고, 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정되고, 2023. 10. 24. 법률 제19745호로 개정되어 2024. 10. 25. 시행되기 전의 것)
제93조(운전면허의 취소ㆍ정지) ① 시ㆍ도경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호, 제8호, 제8호의2, 제9호(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제14호, 제16호, 제17호, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 하고(제8호의2에 해당하는 경우 취소하여야 하는 운전면허의 범위는 운전자가 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 그 운전면허로 한정한다), 제18호의 규정에 해당하는 경우에는 정당한 사유가 없으면 관계 행정기관의 장의 요청에 따라 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지하여야 한다.
2. 제44조 제1항 또는 제2항 후단을 위반(자동차등을 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우
도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호)
제2조(술에 취한 상태에서의 운전금지 등에 관한 적용례) 제82조 제2항 및 제93조 제1항 제2호의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제44조 제1항 또는 제2항을 위반한 사람부터 적용한다. 이 경우 위반행위의 횟수를 산정할 때에는 2001년 6월 30일 이후의 위반행위부터 산정한다.
[관련조항]
구 도로교통법(2023. 4. 18. 법률 제19357호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
19. “원동기장치자전거”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 차를 말한다.
가. 「자동차관리법」 제3조에 따른 이륜자동차 가운데 배기량 125시시 이하(전기를 동력으로 하는 경우에는 최고정격출력 11킬로와트 이하)의 이륜자동차
나. 그 밖에 배기량 125시시 이하(전기를 동력으로 하는 경우에는 최고정격출력 11킬로와트 이하)의 원동기를 단 차(「자전거 이용 활성화에 관한 법률」 제2조 제1호의2에 따른 전기자전거는 제외한다)
19의2. “개인형 이동장치”란 제19호 나목의 원동기장치자전거 중 시속 25킬로미터 이상으로 운행할 경우 전동기가 작동하지 아니하고 차체 중량이 30킬로그램 미만인 것으로서 행정안전부령으로 정하는 것을 말한다.
20. “자전거”란 「자전거 이용 활성화에 관한 법률」 제2조 제1호 및 제1호의2에 따른 자전거 및 전기자전거를 말한다.
21. “자동차등”이란 자동차와 원동기장치자전거를 말한다.
21의2. “자전거등”이란 자전거와 개인형 이동장치를 말한다.
제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등(「건설기계관리법」 제26조 제1항 단서에 따른 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제148조의2에서 같다), 노면전차 또는 자전거를 운전하여서는 아니 된다.
제82조(운전면허의 결격사유) ② 다음 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하는 사람은 해당 각 호에 규정된 기간이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다. 다만, 다음 각 호의 사유로 인하여 벌금 미만의 형이 확정되거나 선고유예의 판결이 확정된 경우 또는 기소유예나 소년법 제32조에 따른 보호처분의 결정이 있는 경우에는 각 호에 규정된 기간 내라도 운전면허를 받을 수 있다.
6. 다음 각 목의 경우에는 운전면허가 취소된 날(제43조 또는 제96조 제3항을 함께 위반한 경우에는 그 위반한 날을 말한다)부터 2년
가. 제44조 제1항 또는 제2항을 2회 이상 위반(제43조 또는 제96조 제3항을 함께 위반한 경우도 포함한다)한 경우
제93조(운전면허의 취소ㆍ정지) ① 시ㆍ도경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호, 제8호, 제8호의2, 제9호(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제14호, 제16호, 제17호, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 하고(제8호의2에 해당하는 경우 취소하여야 하는 운전면허의 범위는 운전자가 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 그 운전면허로 한정한다), 제18호의 규정에 해당하는 경우에는 정당한 사유가 없으면 관계 행정기관의 장의 요청에 따라 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지하여야 한다.
1. 제44조 제1항을 위반하여 술에 취한 상태에서 자동차등을 운전한 경우
4. 제45조를 위반하여 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전한 경우
5. 제46조 제1항을 위반하여 공동 위험행위를 한 경우
5의2. 제46조의3을 위반하여 난폭운전을 한 경우
5의3. 제17조 제3항을 위반하여 제17조 제1항 및 제2항에 따른 최고속도보다 시속 100킬로미터를 초과한 속도로 3회 이상 자동차등을 운전한 경우
6. 교통사고로 사람을 사상한 후 제54조 제1항 또는 제2항에 따른 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우
3. 청구인들의 주장
가. 취소조항에 대한 주장
(1) 취소조항은 자동차와 개인형 이동장치의 차이, 음주운전 경위, 교통상 위험ㆍ장애 초래 여부, 음주운전 사이의 시간적 간격 등을 고려함이 없이 필요적으로 운전면허를 취소하도록 규정하고 있으므로 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유, 일반적 행동자유권, 행복추구권, 재산권, 재판을 받을 권리, 사생활의 자유 등을 침해하고, 체계정합성에 반한다.
(2) 개인형 이동장치는 자동차에 비해 도로교통에 미치는 영향이나 사고의 위험성이 현저히 낮아 행정제재를 규정함에 있어서도 양자를 형사처벌에서와 같이 구별하여야 함에도 취소조항은 이를 자의적으로 동일하게 취급하며, 도로교통법 제93조 제1항 제4호, 제5호, 제5호의2, 제5호의3, 제6호에서 운전면허의 임의적 취소 사유로 규정한 사유들보다 교통상의 위험성이 낮은 사유를 필요적 취소 사유로 규정하고 있으므로 평등원칙에 위반된다.
(3) 음주운전 전력이 있는 상태에서 재차 음주운전을 한 사람의 혈중알코올농도가 운전면허 취소 사유에 해당하는 경우 도로교통법 제93조 제1항 제1호가 적용되어 임의적 취소 사유가 되므로 취소처분이 정지처분으로 감경될 수 있는 반면, 혈중알코올농도가 정지 사유에 불과한 경우에는 취소조항에 따라 운전면허가 필요적으로 취소되므로 법률의 체계정합성에 맞지 않고 형평에 어긋난다.
(4) 도로교통법의 개정 경과, 형사처벌에 있어 자동차와 개인형 이동장치의 차이 등에 비추어 국민들은 행정제재의 경우에도 개인형 이동장치가 자동차와 달리 규율될 것이라고 신뢰하고 있었다 할 것인데, 취소조항이 그 신뢰에 반하여 반복적인 자동차 음주운전의 경우와 동일하게 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하는 것은 신뢰보호원칙에 위반된다.
나. 부칙조항에 대한 주장
(1) 부칙조항은 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정할 때 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정하도록 함으로써, 과거의 음주운전 금지규정 위반행위와 현재의 위반행위 사이에 상당한 기간이 경과하여 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족하다거나 사회구성원의 생명ㆍ신체 등을 반복적으로 위협하는 행위라고 평가하기 어려운 경우에도 반복적 음주운전자의 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하므로 과잉금지원칙에 위반된다.
(2) 부칙조항이 2001. 6. 30. 이후 음주운전을 한 사람을 그 전에 음주운전을 한 사람과 달리 취급하는 데에 합리적 이유가 인정되지 아니하므로, 부칙조항은 평등원칙에 위반된다.
4. 취소조항에 대한 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 취소조항은 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 개인형 이동장치를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하므로, 운전을 직업으로 하는 사람에 대하여는 직업의 자유를, 운전을 직업으로 하지 않는 사람에 대하여는 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동자유권을 제한한다(헌재 2023. 6. 29. 2022헌바227; 헌재 2024. 4. 25. 2023헌바267 참조). 따라서 취소조항이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
(2) 취소조항이 도로교통법 제93조 제1항 제4호, 제5호, 제5호의2, 제5호의3, 제6호에서 운전면허를 임의적으로 취소하도록 한 경우들과 달리 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 개인형 이동장치를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 것이 평등원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.
(3) 취소조항이 개인형 이동장치가 자동차에 비해 도로교통에 미치는 영향이나 사고의 위험성이 현저히 낮음을 고려하지 않고 양자를 자의적으로 동일하게 취급하여 평등원칙에 위반된다는 청구인들의 주장 및 도로교통법의 개정 경과, 형사처벌에 있어 자동차와 개인형 이동장치의 차이 등에 비추어 국민들은 행정제재의 경우에도 개인형 이동장치가 자동차와 달리 규율될 것이라고 신뢰하고 있었다 할 것인데 취소조항이 자동차 음주운전의 경우와 동일하게 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하는 것은 신뢰보호원칙에 위반된다는 청구인 송○○의 주장은, 도로교통상의 위험성이 낮은 개인형 이동장치 음주운전의 경우까지 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하는 것이 과잉금지원칙에 위반된다는 주장과 실질적으로 다르지 아니하므로, 취소조항의 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 위 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
한편 청구인 윤○○은 후행 음주운전 금지규정 위반행위 시 혈중알코올농도가 운전면허 취소 사유에 해당하는 경우 도로교통법 제93조 제1항 제1호가 적용되어 임의적 취소 사유가 되므로 감경이 가능한 반면, 혈중알코올농도가 정지 사유에 불과한 경우에는 취소조항이 적용되어 감경이 불가하므로 평등원칙에 반한다고 주장한다. 그러나 취소조항의 운전면허 ‘정지’ 사유에는 운전면허 ‘정지’ 사유보다 중한 ‘취소’ 사유가 포함되는 것으로 해석하는 법원 판결들이 있고[광주고등법원(전주) 2014. 10. 6. 선고 2014누705 판결; 대전고등법원 2016. 6. 23. 선고 2015누13848 판결 참조], 이러한 해석에 의하면 두 번째 음주운전이 운전면허 취소 사유에 해당한다고 하더라도 현 상황에서 취소조항의 적용이 배제된다고 단정하기 어려우므로, 이와 다른 해석을 전제한 평등원칙 위반 주장에 대해서는 더 살펴보지 아니한다(헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등 참조).
청구인 윤○○은 벌금 미만의 형 확정, 선고유예 판결 확정, 기소유예, 보호처분 결정이 있는 경우에는 운전면허 결격기간을 적용하지 않는 도로교통법 제82조 제2항 단서의 취지에 비추어 보면 도로교통법은 ‘벌금 이상의 법정형’을 규정하고 있는 위반행위에 대해서만 운전면허 취소 및 결격기간을 부여하고자 한 것이라고 할 것이므로, 범칙금 대상에 불과한 개인형 이동장치 음주운전(도로교통법 제162조, 제163조, 제164조 참조)에 대하여 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 취소조항은 체계정합성에 반한다고도 주장한다. 그러나 술에 취한 상태에서 개인형 이동장치를 운전한 경우 도로교통법은 20만 원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료(科料)에 처하도록 규정하고 있고(제156조 제11호), 이러한 행위는 같은 법 제162조 및 제163조에 따라 범칙금 납부의 대상이 되며, 범칙금을 납부한 경우 같은 법 제164조 제3항에 따라 범칙행위에 대하여 다시 벌 받지 아니할 뿐이다. 또한, 제44조 제1항을 2회 이상 위반한 경우에 대해서도 위 도로교통법 제82조 제2항 단서 조항은 적용된다(같은 항 제6호 가목 참조). 그렇다면 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
청구인 윤○○은 ‘자동차를 소유하고 있었던 경우에는 운전면허 취소 시 자동차가 무용지물이 되어서 사실상 처분을 해야 하는 등 추가적인 경제적인 손해 등 재산권의 침해까지 받게 된다’고 주장하나, 위와 같은 손해는 운전면허 취소에 따른 간접적ㆍ사실적ㆍ반사적인 경제적 불이익에 불과하고 법적 불이익이라고 볼 수 없으므로 그러한 이유로 재산권이 제한된다고 보기 어렵다. 따라서 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
청구인 윤○○은 취소조항이 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하여 임의적 취소 사유와는 달리 법원도 이에 따른 취소처분에 대해 적법하다고 판단할 수밖에 없는바 취소처분의 적정성에 대한 판단을 받아 볼 기회를 차단하므로 재판을 받을 권리를 침해한다고도 주장하나, 행정소송을 통하여 취소조항에 따른 처분을 다툴 수 있는 이상 재판을 받을 권리가 제한된다고 볼 수 없다. 따라서 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
청구인 주○○은 운전면허 취소로 인해 운전을 하지 못하여 가족과의 관계에서 불편을 겪는다는 이유로 취소조항이 사생활의 자유를 침해한다고도 주장하나, 반복적 음주운전자의 운전 행위는 공적ㆍ사회적 관련성이 두드러지는 영역으로서 개인의 내밀한 생활 영역에 해당한다고 보기 어려우므로 취소조항이 사생활의 자유를 제한한다고 볼 수 없다. 따라서 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
나. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 관련 선례
헌법재판소는 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하는 ① 구 도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17371호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분, ② 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정된 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘선례조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다고 판단하였다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등; 헌재 2023. 6. 29. 2022헌바227; 헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등; 헌재 2024. 4. 25. 2023헌바267). 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『선례조항은 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하다. 음주운전 금지규정을 위반한 채로 자동차를 운전하여 준법정신과 안전의식이 결여되어 있다고 판단되는 사람의 운전면허를 필요적으로 취소하는 것은 위와 같은 입법목적 달성에 기여하므로 수단의 적합성도 인정된다.
반복적 음주운전에 대한 제재조치로 어떤 수단을 택할 것인지는 입법 정책의 문제인데, 음주운전 금지규정을 3회 이상 위반한 경우 운전면허를 필요적으로 취소하였던 구법하에서는 2회까지의 음주운전은 용인되는 것으로 여겨질 우려가 있었다. 이에 입법자는 음주운전을 용인하는 문화를 교정하기 위하여 운전면허의 필요적 취소 범위를 확대하였다. 음주운전자를 대상으로 한 교육ㆍ치료, 차량의 몰수ㆍ폐기, 음주 시 시동방지장치 강제 부착 등 다른 행정제재가 고려될 수 있으나, 입법자는 이러한 대안만으로는 반복적인 음주운전을 방지하기 어렵다고 판단하였고, 이러한 입법자의 판단은 충분히 수긍할 수 있다. 한편, 헌법재판소는 2021. 11. 25. 2019헌바446등 결정에서 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람을 형사처벌하는 구 도로교통법 제148조의2 제1항 중 관련 부분이 과거 위반 전력과 재범 사이에 시간적 제한을 두지 않고, 과거 위반 전력과 혈중알코올농도 등을 고려할 때 위험성이 비교적 낮은 재범 음주운전 행위에도 동일한 법정형을 적용하여 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반된다고 판단하였다. 그런데 이 사건에서 문제되는 운전면허 취소는 주취 중 운전금지라는 행정상 의무 이행을 확보하기 위한 행정제재로, 형벌과 구별된다. 따라서 선례조항이 운전면허를 필요적으로 취소하더라도 침해의 최소성에 반한다고 할 수 없다.
운전면허가 취소되더라도 적용받는 결격기간이 상대적으로 짧고, 경우에 따라 결격기간이 배제되기도 한다. 이러한 점을 고려하면 선례조항으로 제한되는 사익이 교통질서를 확립하고 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하려는 공익에 비하여 중요하다고 할 수 없으므로, 선례조항은 법익의 균형성에 반하지 아니한다.
그렇다면 선례조항은 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.』
(2) 판단
(가) 선례와의 비교
취소조항은 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 한다는 점에서 선례조항과 공통되나, 후행 위반행위가 자동차 음주운전이 아닌 개인형 이동장치 음주운전이라는 점에서 차이가 있다.
(나) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
그런데 후행 위반행위가 개인형 이동장치 음주운전이라 하더라도, 위 선례들이 밝힌 바와 같이 반복적 음주운전자의 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 조항에 대하여 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하기 위한 입법목적의 정당성과 수단의 적합성을 그대로 인정할 수 있다.
(다) 침해의 최소성
개인형 이동장치도 그 본질은 원동기장치자전거로서 자동차나 다른 원동기장치자전거와 같이 음주운전 시 사람의 생명, 신체 및 재산에 중대한 위험을 초래할 염려가 있다. 특히 개인형 이동장치는 도로와의 접지 면적이 좁다는 특성이 있고, 차체의 무게가 가볍고 크기가 작아 도로 파손 등 노면의 상태에 따라 이용자의 낙상가능성이 크다(헌재 2020. 2. 27. 2017헌마1339 참조). 개인형 이동장치 운전자는 자전거도로가 설치되지 아니한 곳에서는 도로 우측 가장자리에 붙어서 통행하여야 하므로(도로교통법 제13조의2 제2항) 자동차와 충돌할 위험에 빈번히 노출된다. 이때 운전자는 인명보호 장구 외에 부상 위험을 줄일 수 있는 별다른 안전장치가 없어 충돌 물체와 직접 부딪히거나 차체에서 분리된 채 단단한 바닥으로 떨어져 중상을 입을 우려가 있다.
그런데 개인형 이동장치는 좁은 골목길을 통행할 수 있는 등 기동성이 우수하고, 통행이 원칙적으로 금지된 보도를 비롯한 광범위한 장소에서 사실상 운행되고 있어 음주운전 단속이 어려운 장소에서의 비정상적 주행 가능성을 배제할 수 없다. 실제로 개인형 이동장치는 높은 접근성과 낮은 운행 난이도로 인해 운전자가 음주를 한 상태에서 운행되는 경우가 적지 않다. 경찰청장 의견서에 따르면 2023년 개인형 이동장치 음주운전으로 인한 운전면허 취소ㆍ정지 건수는 6,045건으로 2021년(2,235건)에 비해 크게 증가하였다.
최근 개인형 이동장치 음주운전으로 인한 피해는 묵과할 수 없는 수준이다. 한국도로교통공단에 의하면 개인형 이동장치 음주운전 교통사고 건수와 사상자 수는 2019년부터 2022년까지 매 년 큰 폭으로 증가하다가 2023년에는 각각 253건, 267명으로 2022년과 비슷한 수치를 유지하였는데, 이는 자동차보다는 낮지만 다른 원동기장치자전거(144건, 170명)나 자전거(157건, 172명)에 비해서는 높은 수준이다. 2023년 개인형 이동장치 음주운전 교통사고는 개인형 이동장치 교통사고의 약 10.6%를 차지하였으며, 그 사상자 구성을 보면 사망자의 구성비는 0.75%로 자동차와 유사한 수준이었고, 중상자의 구성비는 20.22%로 자동차에 비해 높았다. 한편 차량 대 보행자 사고에서는 보행자가 큰 부상을 당할 위험이 있는데, 2023년 개인형 이동장치 음주운전 교통사고의 약 19%가 보행자를 피해자로 한 사고로서 자동차(6%)나 다른 원동기장치자전거(6%)에 비해 그 비율이 높았다. 이때 개인형 이동장치 음주운전 교통사고의 절반 이상(51%)이 차량단독사고였기는 하나, 도로교통법이 방지하려는 교통상의 위험과 장애는 운전자의 상대방에 대한 영향뿐만 아니라 운전자 스스로에게 미치는 영향까지도 포함하는 것임을 고려하면 그와 같은 사정만으로 개인형 이동장치 음주운전의 위험성이 낮다고 평가할 수 없다.
도로교통법상 개인형 이동장치를 규율하는 별도의 규정이 없었던 시기에는 다른 자동차등과 동일한 행정상 규율이 이루어지고 있었다. 그러던 중 2020. 6. 9. 법률 제17371호로 개정된 도로교통법에서 개인형 이동장치에 대한 정의규정을 신설하면서 이를 운전면허 대상 및 운전면허에 관한 행정처분 대상에서 제외하였다가, 2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정된 도로교통법에서 운행상의 안전을 강화하기 위하여 개인형 이동장치에 대한 운전면허 제도를 부활시키고 이를 다시 운전면허에 관한 행정처분의 대상으로 삼았다. 위와 같은 개정 경과에 비추어 보면 입법자는 개인형 이동장치를 운전면허를 받아야 운전할 수 있는 원동기장치자전거로 보고 종래와 같이 원동기장치자전거의 운전면허에 관한 행정상 규율이 이루어질 것을 의도한 것이라 할 것이다. 상술한 개인형 이동장치의 주행상 위험성에 비추어 볼 때 이러한 입법자의 의도는 충분히 수긍할 수 있다.
운전면허는 불특정 다수의 사람과 차량이 통행하는 도로에서 자동차등을 운전하는 고도의 위험성을 가진 행위를 그 행위로 인하여 발생할 도로교통상의 위험과 장애를 통제할 수 있는 일정한 능력, 자격과 조건을 가진 사람에게 허용하는 면허이다. 그런데 반복적 음주운전자는 운전자로서의 의무를 해태하여 도로교통상의 중대한 위험과 장애를 초래할 수 있는 가장 전형적인 행위를 한 사람에 해당하고, 후행 음주운전 차량이 개인형 이동장치라고 하여 이러한 평가가 달라지는 것은 아니다. 나아가 음주운전의 높은 재범률을 고려할 때 개인형 이동장치 음주운전으로 단속된 사람이 다른 종류의 차량으로 다시 음주운전을 할 가능성 또한 배제할 수 없다. 그렇다면 후행 위반행위로 개인형 이동장치 음주운전을 한 사람이 소지한 모든 운전면허를 취소하도록 하는 조치를 통하여서라도 도로교통상의 위험을 발생시키는 음주운전 행위를 제한할 필요성이 있다고 할 것이다.
반복된 음주운전 행위 자체로부터 운전자의 안전의식ㆍ책임의식 결여를 추단할 수 있고, 그러한 운전자를 일정 기간 도로에서 격리하여야 할 만큼의 위험성과 사회적 폐해 역시 인정할 수 있다. 그렇다면 2001. 6. 30.에 반복적 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도가 도입되었음에도 불구하고 음주운전 행위로 나아갔을 뿐만 아니라 이에 더하여 필요적 면허취소 요건이 3회 이상 음주운전에서 2회 이상 음주운전으로 조정된 2019. 6. 25. 이후에도 재차 음주운전 행위로 나아간 사람에 대하여, 일회적 음주운전자와 구별하여 그의 운전면허를 필요적으로 취소하고 2년간(도로교통법 제82조 제2항 제6호 가목) 운전을 하지 못하도록 하는 것은, 필요최소한의 범위 내에서 가중적 제재처분을 하는 것으로서 비례원칙을 준수한 것이라고 볼 수 있다.
우리 재판소는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람을 가중처벌하는 도로교통법 조항이 비례원칙에 위반되는지 여부에 관하여 판단하면서, “과거 위반행위가 예컨대 10년 이상 전에 발생한 것이라면, 처벌대상이 되는 음주운전이 재범에 해당된다고 하더라도 그것이 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위라거나 사회구성원에 대한 생명ㆍ신체 등을 ‘반복적으로’ 위협하는 행위라고 평가하기 어려워 이를 일반적 음주운전 금지규정 위반행위와 구별하여 가중처벌할 필요성이 있다고 보기 어렵다.”라고 판시한 바 있다(헌재 2021. 11. 25. 2019헌바446등 참조). 그러나 행정제재는 그 목적과 기능, 제재 수준 및 효과에 있어 형사처벌과 차이가 있다는 점을 고려할 때 행정제재를 함에 있어 준수하여야 하는 비례원칙이 형벌을 정함에 있어 준수하여야 하는 비례원칙과 동등한 수준일 것까지 요구할 수는 없다. 따라서 이 사건에서 위 판시 논리를 그대로 적용하여 취소조항이 가중적 행정제재의 요건이 되는 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이에 시간적 제한을 두고 있지 아니한 것이 위헌이라고 선언할 것은 아니다. 아울러 반복된 음주운전 행위 자체로부터 운전자의 안전의식과 책임의식이 결여되어 있음을 추단할 수 있는 이상 사안에 따른 구체적ㆍ개별적 판단의 여지는 크지 않다고 할 것이므로, 사안별로 달리 제재할 수 있도록 규율을 세분화하거나 심사 절차를 마련하는 방법으로는 취소조항과 동일한 정도로 입법목적을 달성하기 어렵다고 평가된다.
위 선례들이 밝혔듯이 반복적 음주운전에 대한 제재 수단의 선택은 입법 정책의 문제이며, 개인형 이동장치에 대하여 꼭 형벌조항의 경우와 같이 다른 자동차등과 구별되는 별도의 행정제재를 마련하여야 하는 것은 아니다. 앞서 본 개인형 이동장치의 주행상 위험성, 음주운전 및 교통사고 실태, 도로교통법 개정 취지, 운전면허의 본질적 속성, 반복적 음주운전의 불법성과 위험성 및 추가적인 위반행위를 즉각적으로 차단할 필요성에 비추어 보면 반복적 음주운전에 대한 행정제재에 있어 개인형 이동장치를 다른 자동차등과 달리 취급하여야 한다고 보기 어렵고, 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 개인형 이동장치를 운전해서 운전면허 정지 사유에 해당된 경우에 대하여 모든 범위의 운전면허를 필요적으로 취소하도록 규정한 것이 입법목적 달성에 필요한 최소한의 범위를 벗어난 것이라고 보기 어렵다.
이상을 종합하면 취소조항은 침해의 최소성을 충족한다.
(라) 법익의 균형성
취소조항에 따라 운전면허가 취소되는 경우에도 2년의 결격기간이 지나면 운전면허를 다시 취득할 수 있고(도로교통법 제82조 제2항 제6호 가목), 이는 같은 항 각 호의 다른 사유에 의한 결격기간이 최대 5년인 점에 비추어 볼 때 비교적 단기의 결격기간에 해당한다. 또 벌금 미만의 형이 확정되거나 선고유예의 판결이 확정된 경우 또는 기소유예나 소년법에 따른 보호처분의 결정이 있는 경우에는 운전면허 결격기간이 배제되는데(같은 항 단서), 개인형 이동장치 음주운전 시 형사처벌은 20만 원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료인바(도로교통법 제156조 제11호) 후행 위반행위의 불법성의 정도에 따라서는 운전면허 결격기간이 배제될 여지도 존재한다. 이와 함께 오늘날에는 운전면허가 없는 기간에도 대중교통을 비롯한 대안적 교통수단을 이용하기 용이하다는 점을 고려하면, 필요적 면허취소에 따른 불이익은 제한적이라고 할 수 있다. 물론 운전면허의 취소는 운전을 불가결의 요건으로 하는 직업을 수행하는 사람에게는 생계수단을 박탈하는 의미를 가질 수 있어 사익에 미치는 영향이 작다고는 볼 수 없으나, 이러한 직업은 상시 운전을 수반하는 것이므로 취소조항에 해당하는 사람들이 이러한 직업을 계속 유지한다고 하면 도로교통의 안전에 미치는 효과가 다른 직업의 경우에 비하여 크다고 할 것이어서 이들의 교통관여를 배제할 필요성 내지 공익이 더욱 크다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91 참조). 앞서 살펴본 바와 같이 후행 위반행위가 개인형 이동장치 음주운전인 경우에도 국민의 생명, 신체, 재산 및 도로교통의 안전에 가해지는 위해가 가볍다고 볼 수 없는 이상, 이를 보호하기 위한 공익은 중대하다고 아니 말할 수 없다. 결국 반복적 음주운전자에 대한 필요적 면허취소를 통해 달성하려는 공익이 제한되는 사익에 비해 중대하다는 선례의 판단이 이 사건의 경우에 달라진다고 볼 수 없으므로, 취소조항은 법익의 균형성 역시 충족한다.
(마) 소결
이상을 종합하면 위 선례들의 취지는 이 사건에서도 타당하고, 위 선례들과 다르게 판단하여야 할 만한 사정변경이나 필요성이 인정된다고 보기 어렵다.
따라서 취소조항은 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.
다. 평등원칙 위반 여부
(1) 관련 선례
(가) 약물운전(도로교통법 제93조 제1항 제4호)과의 비교
헌법재판소는 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전한 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 하는 조항과 비교하여 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 선례조항이 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등; 헌재 2024. 4. 25. 2023헌바267). 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『약물은 단일물품인 알코올과 달리 그 종류가 다양할 뿐만 아니라 종류별로 복용 경위, 복용자의 건강 상태 등에 따라 그것이 신체에 미치는 영향 또한 일률적이지 않으므로 약물의 복용이 운전능력에 미치는 영향이 어떠한지에 대해서도 구체적 사정을 종합하여 개별적으로 판단할 필요가 있다. 사안에 따라서는 음주의 경우보다 그 위험성이나 불법의 정도가 중대하여 1회의 위반만으로도 운전면허를 취소하도록 하는 것이 타당할 수도 있고, 위험성이나 불법의 정도가 약한 경우에는 위반 횟수와 상관없이 운전면허를 정지하는 정도의 제재로 충분할 수도 있다는 점에서 음주운전을 반복해서 하는 경우와 차이가 있다. 반면 선례조항의 운전면허 취소 사유에는 음주운전의 위험성 및 이로 인한 사회적 폐해, 음주운전의 반복으로부터 추단될 수 있는 운전자의 안전의식ㆍ책임의식 결여 등이 반영되어 있는데, 이에 대한 구체적ㆍ개별적 판단의 여지는 상대적으로 적다. 그러므로 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전하는 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 규정하고 있다고 하여, 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 선례조항이 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.』
(나) 사고 후 미조치ㆍ미신고(도로교통법 제93조 제1항 제6호)와의 비교
헌법재판소는 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 하는 조항과 비교하여 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 선례조항이 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등). 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 불법의 정도가 선례조항에 해당하는 경우의 불법의 정도보다 결코 작다고 할 수는 없다. 그러나 선례조항은 교통사고를 발생시킬 위험이 있는 자에 대한 제재를 부과하는 반면, 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 임의적 면허취소는 이미 교통사고로 사람을 사상한 경우에 대한 제재에 해당한다. 이 경우에는 불법에 상응하는 제재를 할 필요성 못지않게 가해자를 밝혀 피해배상이 이루어지도록 하는 등 피해자에 대한 실질적 구제 역시 중요하게 되므로 행정제재에 재량의 여지를 두어 사고 운전자의 자진신고를 유도함으로써 결과적으로 피해자의 배상이 원활하게 이루어지도록 할 필요가 있으며, 이러한 고려가 임의적 취소 사유 여부를 결정하는 데 반영된 것이라 할 수 있다. 그러므로 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 규정하고 있다고 하여, 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 선례조항이 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.』
(2) 판단
(가) 도로교통법 제93조 제1항 제4호, 제5호, 제5호의2, 제5호의3, 제6호의 경우는 취소조항보다 교통상의 위험성이 더 큼에도 이를 운전면허의 임의적 취소 사유로 하고 있는 점에서 취소조항이 평등원칙에 위반된다는 주장에 관하여 살펴본다.
(나) 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전한 경우(도로교통법 제93조 제1항 제4호) 및 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우(같은 항 제6호)에 관하여는 위 관련 선례의 결정 취지가 그대로 타당하다. 후행 위반행위가 개인형 이동장치 음주운전이라고 하더라도 제4호의 경우 약물의 복용이 운전능력에 미치는 영향에 대하여 구체적ㆍ개별적 판단이 이루어져야 한다는 사정, 제6호의 경우 운전자의 자진신고를 유도하기 위하여 임의적 취소 사유로 규정할 필요가 있다는 사정, 반면 취소조항의 경우 음주운전의 반복 자체로부터 운전자의 안전의식ㆍ책임의식 결여 등을 추단할 수 있어 구체적ㆍ개별적 판단의 여지가 크지 않다는 사정에 변함이 없는 이상, 위 선례들과 달리 판단하여야 할 만한 사정변경이나 필요성이 인정된다고 보기 어렵다.
(다) 공동 위험행위를 한 경우(도로교통법 제93조 제1항 제5호), 난폭운전을 한 경우(같은 항 제5호의2), 최고속도보다 시속 100킬로미터를 초과한 속도로 3회 이상 자동차등을 운전한 경우(같은 항 제5호의3)는 판단력이 저하된 상태에서의 주행 행위가 아니므로 운전자가 위험 상황을 통제할 수 있는 경우도 상정해 볼 수 있다. 또한 위 행위들에 따른 위험성은 행위를 하는 시점에 창출될 뿐, 창출된 위험성이 지속되는 경우라고 보기 어렵다. 반면 음주운전 시에는 주의력 등이 저하되고, 돌발 상황에 대한 대응 능력이 떨어져 교통사고 발생의 위험이 증가하게 된다(헌재 2022. 5. 26. 2021헌가30등 참조). 이러한 위험성은 혈중알코올농도가 일정 수준 미만으로 줄어들 때까지 지속되므로, 음주운전의 경우 중대한 피해로 이어질 가능성이 보다 직접적이고 상시적으로 열려 있다고 평가할 수 있다.
(라) 공동 위험행위를 한 경우 주변의 교통 상황이나 참여한 차량의 수 등에 따라 위험성이 크게 달라질 수 있다는 점에서, 난폭운전을 한 경우 신호 또는 지시 위반, 중앙선 침범, 속도의 위반, 횡단ㆍ유턴ㆍ후진 금지 위반, 안전거리 미확보, 진로변경 금지 위반, 급제동 금지 위반, 앞지르기 방법 또는 앞지르기의 방해금지 위반, 정당한 사유 없는 소음 발생 등 다양한 위반행위가 있을 수 있다는 점에서, 최고속도보다 시속 100킬로미터를 초과한 속도로 3회 이상 자동차등을 운전한 경우 위급 상황 등 제재 수준의 결정에 참작할 만한 사정이 있을 수 있다는 점에서 구체적 사정을 종합하여 개별적으로 판단할 필요가 있다. 반면 반복적 음주운전의 경우 공동 위험행위나 난폭운전에 비해 행위 태양이 고정적인 데다 위반행위가 불가피한 사정을 생각하기도 어렵다는 점에서 구체적ㆍ개별적 판단의 여지가 상대적으로 적다.
(마) 이상과 같이 각 취소 사유에 존재하는 개별적 특성과 더불어 취소조항에 음주운전의 위험성 및 이로 인한 사회적 폐해, 음주운전의 반복으로부터 추단될 수 있는 운전자의 안전의식ㆍ책임의식 결여 등이 반영되어 있다는 점을 종합적으로 고려하면, 취소조항에 해당하는 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 규정하고 있다고 하여 각 운전면허 취소ㆍ정지 사유 간의 체계정합성을 파괴할 만큼 형평성을 상실하여 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다(헌재 2015. 11. 26. 2015헌바204 참조).
5. 부칙조항에 대한 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 부칙조항은 취소조항을 적용하는 경우 위반행위의 횟수를 산정할 때에는 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정하도록 규정함으로써 운전을 직업으로 하는 사람에 대하여 직업의 자유를, 운전을 직업으로 하지 않는 사람에 대하여 일반적 행동자유권을 제한한다(헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등; 헌재 2023. 10. 26. 2021헌바265 참조). 이하에서는 부칙조항이 위반행위의 산정 시점을 위와 같이 정한 것이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하는지 살펴본다.
(2) 부칙조항이 2001. 6. 30. 이후 음주운전을 한 사람과 그 전에 음주운전을 한 사람을 차별 취급하여 평등원칙에 위반된다는 주장은, 반복적 음주운전 여부를 평가하기 위하여 고려하는 과거 위반행위의 범위가 지나치게 넓어 과잉금지원칙에 위반된다는 주장과 실질적으로 다르지 아니하므로, 부칙조항의 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 위 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등; 헌재 2023. 10. 26. 2021헌바265 참조).
나. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 관련 선례
헌법재판소는 도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제2조 후문 중 제93조 제1항 제2호에 관한 부분(이하 ‘선례부칙조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다고 판단하였다(헌재 2023. 10. 26. 2020헌바186등; 헌재 2023. 10. 26. 2021헌바265). 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『선례부칙조항이 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정할 때 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정하도록 한 것은, 반복적 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도가 도입된 이후의 음주운전 금지규정 위반행위를 고려하도록 하여 반복적 음주운전으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보하기 위한 것으로서, 이러한 입법목적은 정당하다. 또한 위반행위의 횟수를 산정할 때 종전 음주운전 금지규정 위반행위를 고려하면 반복적인 음주운전을 방지할 수 있으므로, 수단의 적합성도 인정된다.
반복된 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도는 2001. 1. 26. 법률 제6392호로 개정되고, 2001. 6. 30.부터 시행된 도로교통법에 따라 도입되었다. 즉 2001. 6. 30. 이후에는 수범자들에 대하여 반복적 음주운전이 운전자의 준법정신 내지 안전의식 결여의 지표로서 강화된 행정제재의 적용 대상이 된다는 점이 공표되었다. 이와 같은 이유로 선례부칙조항은 2001. 6. 30.을 과거의 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정하는 기준점으로 삼고 있다.
위반행위의 횟수를 산정하기 위한 기산점을 2001. 6. 30.보다 뒤의 시점으로 정할 경우, 2001. 6. 30.부터 기산점 사이의 기간 동안 반복적 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도의 존재에도 불구하고 음주운전으로 나아간 행위는 당해 운전자의 준법정신이나 안전의식을 평가하는 근거로 활용될 수 없다. 이러한 점에서 위반행위의 횟수를 산정하기 위한 기산점을 2001. 6. 30.보다 뒤의 시점으로 정하는 방안은 반복적 음주운전으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보하려는 입법목적을 선례부칙조항과 동일한 정도로 달성하기 어렵다.
반복적 음주운전에 대한 행정제재는 점차 강화되어 왔다. 2001. 6. 29.까지는 반복적 음주운전자에 대한 필요적 운전면허 취소제도가 없었고, 2001. 6. 30.부터 2019. 6. 24.까지는 음주운전 금지규정을 3회 이상 위반한 사람에 대한 필요적 운전면허 취소제도가 시행되었으며, 2019. 6. 25. 이후에는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람에 대한 필요적 운전면허 취소제도가 시행되었다. 이와 같이 강화된 행정제재를 부과함으로써 달성하려는 공익은 반복적 음주운전으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보하려는 것으로서, 상당히 중요하다고 평가할 수 있다. 다른 한편으로 공익 달성을 위하여 시행 중인 제도가 충분하지 못하다고 판단될 경우에는 강화된 조치가 도입될 수 있다. 이로 인하여 자동차를 운전하지 못하게 되는 등으로 사익의 제한이 이전보다 강화되었다고 하더라도, 이러한 제한이 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보한다는 공익보다 중요하다고 할 수는 없다.
이상을 종합하면 선례부칙조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성이 인정된다.
따라서 선례부칙조항은 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.』
(2) 선례 변경의 필요성 여부
이 사건에서 부칙조항은 후행 위반행위 시 음주운전 차량이 개인형 이동장치인 경우로 한정되어 있으나, 앞서 살펴본 개인형 이동장치 음주운전의 불법성과 위험성 등에 비추어 볼 때 위와 같은 선례의 취지는 이 사건에서도 그대로 타당하다고 할 것이다. 그렇다면 부칙조항은 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 취소조항에 대한 아래 7.과 같은 재판관 김상환, 재판관 정계선, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
7. 재판관 김상환, 재판관 정계선, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 취소조항에 대한 반대의견
우리는, 취소조항이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 밝힌다.
가. 심사기준
우리 헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한해 법률로써 제한할 수 있고, 그 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 천명하고 있다. 따라서 기본권제한 입법은 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 입법으로 인한 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공익과 침해되는 사익의 균형성을 모두 갖추어야 하며, 이를 준수하지 않으면 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위배된다(헌재 2005. 11. 24. 2004헌가28 참조).
취소조항은 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 개인형 이동장치를 운전함으로써 운전면허 정지 사유에 해당된 경우 필요적으로 그의 운전면허를 취소하도록 정하고 있다. 이는 교통법규 준수에 관한 책임의식, 교통관여자로서의 안전의식 등이 현저히 결여되어 있다고 볼 수 있는 반복적 음주 운전자에 대하여 필요적 운전면허 취소라는 행정적 제재를 가함으로써 주취 중 운전금지라는 행정상 의무의 이행을 확보함과 아울러 그를 일정 기간 동안 자동차등 운전에서 배제하여 도로교통의 안전을 확보하기 위한 것이다.
이러한 취소조항은 국민의 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 제한하므로 그 입법목적을 달성하기 위하여 반복적 음주 운전자의 운전면허를 취소하고자 하는 경우에도 지나치게 기본권이 제한되지 않도록 헌법 제37조 제2항이 정하는 비례의 원칙을 지켜야 한다. 취소조항이 형벌조항이 아니라거나, 취소조항에 따른 운전면허의 취소가 형벌과 구별되는 제재적 행정처분으로서 거기에 행정상 의무의 이행을 확보하려는 목적이 포함되어 있다고 하여 이와 달리 볼 것은 아니다.
나. 목적의 정당성 및 수단의 적합성
취소조항의 목적이 정당하고 수단의 적합성이 인정된다는 점은 법정의견과 같다.
다. 침해의 최소성
(1) 어떤 법률의 입법목적이 정당하고 그 목적을 달성하기 위해 선택한 수단이 어느 정도 적합하다고 할지라도 입법자가 덜 침익적인 방법으로 법의 목적을 실현할 수 있음에도 불구하고 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하는 방식으로 법의 목적을 실현하려 한다면 이는 침해의 최소성에 위배된다(헌재 2000. 6. 1. 99헌가11등; 헌재 2005. 11. 24. 2004헌가28 참조). 이는 임의적 규정으로 법의 목적을 실현할 수 있는데도 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제한 채 필요적 규정으로 법의 목적을 실현하려는 경우에도 마찬가지라 할 수 있다(헌재 2020. 6. 25. 2019헌가9등 참조).
(2) 취소조항에 의한 필요적 운전면허의 취소는 반복적 음주운전에 대한 책임을 추궁하는 제재 조치로서의 성격을 가짐과 동시에 음주운전의 재발을 막아 도로교통의 안전을 확보하기 위한 예방 조치로서의 성격을 가진다. 취소조항에 의한 운전면허의 취소가 위와 같이 제재 조치로서의 성격뿐만 아니라 예방 조치로서의 성격도 함께 갖고 있다는 사정은 헌법상 비례의 원칙에 따른 심사를 배제할 근거가 될 수 없다. 따라서 의무위반에 대한 책임의 추궁에 있어서는 의무위반의 정도와 부과되는 제재 사이에 적정한 비례관계가 유지되어야 하고(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바355 참조), 행정의무 위반의 재발을 막기 위한 예방 조치를 함에 있어서는 재범의 위험성과 예방 조치 사이에 적정한 비례관계가 유지되어야 한다.
(3) 일반적으로 가중적 제재의 정당화 사유로는 행위의 해악이나 행위자 책임의 중대성, 반복적 행위에 따른 높은 사회적 비난가능성, 동종ㆍ유사 행위의 재발 방지나 예방의 필요성 등을 들 수 있다.
입법자는 음주운전이 계속해서 반복되고 있는 우리의 교통현실과 음주운전에 대한 관대한 문화를 적극적으로 교정할 필요성 등을 감안하여 운전이 금지되는 주취상태의 기준을 혈중알코올농도 0.05% 이상에서 0.03% 이상으로 낮추고, 필요적 운전면허의 취소 기준을 3회 이상 음주운전에서 2회 이상 음주운전으로 낮추었다. 입법자가 위와 같이 반복적 음주운전에 대하여 필요적 면허취소라는 가중적 제재 방법을 선택하는 등으로 제재를 강화해 온 것은 충분히 수긍할 수 있다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등 참조). 일정한 시간적 간격 내에서 반복적으로 이루어진 음주운전은 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위로서 사회적 비난가능성이 크고, 반복적으로 사회구성원의 생명ㆍ신체 등을 위협하는 행위는 재범의 위험성이 높아 이를 예방할 필요성이 크기 때문이다. 다만 반복적 음주운전에 대하여는 그것이 단지 2회 이상의 음주운전이라는 사정만으로 일률적으로 이와 같은 평가가 가능하다고 보기는 어렵다. 그것이 일정한 시간적 간격 안에서 반복적으로 이루어지는 등 음주운전의 반복으로부터 운전자의 준법의식이나 안전의식의 결여 또는 재범의 위험성이 추단될 수 있는 경우에 해당하여야 비로소 이러한 평가를 내릴 수 있기 때문이다.
우리 재판소는 2회 이상 음주운전 등을 가중처벌하는 도로교통법 조항이 비례원칙에 위반되는지 여부에 관하여 판단하면서, 과거의 음주운전 금지규정 위반행위가 오래 전에 이루어져 그 이후 행해진 음주운전 금지규정 위반행위를 ‘교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위’ 또는 ‘반복적으로 사회구성원에 대한 생명ㆍ신체 등을 위협하는 행위’라고 평가하기 어렵다면 이를 가중 제재할 필요성이 있다고 보기 어렵다고 판시한 바 있다(헌재 2022. 8. 31. 2022헌가14 참조). 이러한 취지는 가중적 행정제재를 규정하고 있는 조항에 대한 비례심사에 있어서도 동일하게 적용된다고 볼 수 있다. 따라서 취소조항이 형벌조항과 달리 운전면허 취소라는 행정처분의 근거조항으로서 주취 중 운전금지라는 행정상 의무의 이행 확보가 그 입법목적에 강하게 포함되어 있다 하더라도, 과거의 음주운전이 아주 오래 전에 이루어진 것이어서 후행 음주운전과 합쳐 평가하더라도 그로부터 운전자의 준법의식이나 안전의식의 결여 또는 재범의 위험성 등이 추단되지 아니하는 경우에 대해서까지 가중적인 행정제재를 가하는 것은 정당화되기 어렵다.
(4) 그런데 취소조항은 2회 이상의 음주운전 금지규정 위반을 필요적 면허취소의 요건으로 삼으면서도 그 위반행위들 사이의 시간적 간격에 대하여는 아무런 제한을 두고 있지 않다. 이로 인해 과거 위반행위가 부칙조항에서 정한 기산점인 2001. 6. 30. 이후에 행해진 것이기만 하면 후행 위반행위와의 시간적 간격이 얼마인지에 관계없이 운전면허를 필요적으로 취소하여야 하는 문제가 발생한다. 그 결과 오랜 시간이 경과한 후에 이루어진 후행 위반행위로서 그 불법성 및 책임의 정도가 극히 미약하거나 재범의 위험성이 극히 낮다고 보이는 경우까지도 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 여지가 일체 배제된 채 운전면허를 취소할 수밖에 없게 된다.
과거 위반행위가 예컨대 20년 이상 전에 발생한 것이라고 한다면 행정제재의 대상이 되는 음주운전이 2회째 이루어진 것이라 하더라도, 그것이 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위라거나 사회구성원의 생명ㆍ신체 등을 반복적으로 위협하는 행위라고 곧바로 추단하기는 어려울 것이다. 그럼에도 취소조항은 2회째 위반행위가 일회적 위반행위와 구별된다는 사정만으로 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이에 아무런 시간적 간격을 설정하지 아니한 채 필요적 면허취소라는 강력한 제재를 가하도록 함으로써 일률적으로 필요적 규정에 의하여 법의 목적을 실현하려 하고 있다. 이는 음주운전의 재발을 방지하여 도로교통의 안전을 확보한다는 예방 조치로서의 목적을 고려해 보더라도 필요한 정도를 현저히 넘어서는 과중한 제재를 가하는 것이다. 앞으로 시간이 경과하면 할수록 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이의 시간적 간격이 점점 더 길어지는 상황이 발생하게 되고, 그에 따라 제재의 과중함도 더해갈 것임은 분명하다.
(5) 비교법적으로 보더라도, 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이의 시간적 간격을 고려하지 않은 채 2회째 위반행위라는 이유만으로 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하는 사례는 찾아보기 어렵다. 먼저 일본의 경우에는 운전면허 벌점제도와 관련하여 마지막 교통법규위반일이나 교통사고일로부터 기산하여 과거 3년간의 벌점만을 합산하여 운전면허 정지처분이나 취소처분을 하도록 하고 있고(일본 도로교통법 시행령 별표 3 등), 독일의 경우에는 벌점이 8점 이상 누적되면 운전 부적합자로 보아 운전면허를 박탈하는데(독일 도로교통법 제4조 제5항 제3호), 벌점 2점 이상이 부과되는 음주운전의 경우 그 실효기간을 5년으로 정하고 있다(독일 도로교통법 제29조 제1항 제2호).
(6) 따라서 입법자는 2회째 위반행위가 ‘교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위’ 또는 ‘사회구성원의 생명ㆍ신체 등을 반복적으로 위협하는 행위’라고 평가하기 어려운 경우에 대해서까지 필요적 운전면허 취소라는 가중적 행정제재가 가해지지 않도록, 그 요건이 되는 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이의 시간적 간격에 관하여 적정한 한계를 설정하였어야 한다. 그럼에도 입법자는 위와 같이 기본권 침해가 최소화될 수 있는 방안을 전혀 강구하지 않은 채 취소조항과 같이 2회 이상의 음주운전 금지규정 위반의 요건만 충족되면 일률적으로 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고 있는바, 이는 침해의 최소성을 충족하지 못한다.
(7) 한편 2회 이상 음주운전을 한 사람을 처벌하는 규정인 도로교통법(2024. 12. 3. 법률 제20544호로 개정된 것) 제148조의2 제1항은 과거 위반행위로 형이 확정된 날부터 일정 기간 내에 범해진 후행 위반행위를 처벌하도록 하면서 그 시간적 간격의 한계를 10년으로 설정하고 있다. 그런데 형벌은 다른 어떤 제재보다도 강력하여 기본권을 심각하게 침해할 수 있어 형사책임과 형벌 간의 비례관계는 엄격하게 지켜져야 한다. 또한 형사처벌과 행정제재는 그 목적과 기능에 차이점이 존재한다. 이러한 사정을 고려하면, 행정제재를 함에 있어 준수하여야 하는 비례의 원칙이 형벌을 정함에 있어 준수하여야 하는 비례의 원칙과 동등한 수준일 것까지 요구하기는 어렵다. 따라서 2회 이상의 음주운전 금지규정 위반에 따른 필요적 운전면허 취소의 요건과 관련하여 과거 위반행위와 후행 위반행위 사이의 시간적 간격에 관한 한계를 설정함에 있어서는 보다 완화된 기준이 적용될 수 있을 것이다. 그러나 이러한 경우에도 ‘교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위’ 또는 ‘반복적으로 사회구성원의 생명ㆍ신체 등을 위협하는 행위’라고 평가하기 어려운 경우까지 필요적인 가중 제재 대상에 포함되지 않도록 적정한 시간적 간격을 설정함으로써 비례의 원칙에 위배되지 않도록 하여야 함은 앞서 밝힌 바와 같다.
라. 법익의 균형성
국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산의 보호 및 도로교통의 안전 확보가 취소조항이 달성하려는 공익으로서 중요한 것임에는 틀림없으나, 자동차의 운전으로 생업을 영위하는 개인은 취소조항에 의해 운전면허가 취소되는 경우 생계에 심각한 타격을 입게 되고, 자동차의 운전으로 생업을 영위하지 않는 경우에도 자동차를 전혀 운전할 수 없게 되면 일반적 행동자유권에 중대한 제한을 받게 되는바, 이러한 사익의 침해를 결코 가볍게 볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 취소조항은 과거 위반행위와 행정제재의 대상이 되는 후행 위반행위 사이의 시간적 간격에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않아 후행 위반행위가 ‘교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 부족한 상태에서 이루어진 반규범적 행위’ 또는 ‘반복적으로 사회구성원의 생명ㆍ신체 등을 위협하는 행위’라고 평가하기 어려운 경우에도 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고 있다. 그렇다면 취소조항이 보호하고자 하는 공익에 비하여 기본권침해의 정도가 과중하다고 할 것이므로, 법익의 균형성 역시 갖추지 못하였다.
마. 소결
따라서 취소조항은 과잉금지원칙에 위반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해한다.
재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준