코로나19 백신 접종자 출입 방역지침 위헌확인
【전문】
【당 사 자】
사 건 2022헌마1 코로나19 백신 접종자 출입 방역지침 위헌확인
청 구 인 이○○
국선대리인 변호사 곽태철
피 청 구 인 질병관리청장
대리인 정부법무공단담당변호사 김승아, 기영조, 권용진
선 고 일 2026. 2. 26.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 코로나19 방역대응체계
정부는 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다)를 ‘재난 및 안전관리 기본법’에 따른 ‘대규모 재난’으로 지정하고, 국무총리를 본부장으로 하는 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중앙대책본부’라 한다)를 구성하고, 그 산하에 보건복지부장관을 본부장으로 하는 중앙사고수습본부(이하 ‘중앙수습본부’라 한다)와 피청구인을 본부장으로 하는 중앙방역대책본부를 설치하였다. 중앙대책본부는 방역상황을 점검하여 그에 맞는 방역지침을 수립하여 결정하고, 중앙수습본부는 해당 방역지침에 따라 지방자치단체의 장 등 관계 재난관리책임기관의 장에게 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 시행하며, 위와 같이 결정된 방역지침을 보도자료를 통해 국민에게 알린다. 위 요청을 받은 지방자치단체의 장은 위 방역지침과 관할 지역의 방역상황을 고려하여 고시 또는 공고 등으로 방역조치를 취한다.
나. 방역패스의 도입 및 적용대상 시설의 확대
(1) 보건복지부장관은 2021. 10. 29. 중앙대책본부에서 결정한 ‘단계적 일상회복 이행계획’을 발표하였다. 위 발표에는 2021. 11. 1.부터 코로나19 백신의 접종완료자, 음성확인자 및 일부 예외자에 대해서만 유흥시설 등 일부 고위험 다중이용시설 및 의료기관 등 감염취약시설의 이용을 허용하는 접종증명ㆍ음성확인제(이하 ‘방역패스’라 한다)를 한시적으로 도입하는 내용이 포함되어 있었다. 이에 따라 피청구인이 2021. 11. 2. 발행한 ‘코로나19 예방접종 접종증명ㆍ음성확인제 지침 제1-1판’에는 유흥시설, 노래연습장, 목욕장업, 실내체육시설 등에 방역패스를 적용하는 내용이 포함되어 있었다. 보건복지부장관은 2021. 10. 29. 전국 17개 시ㆍ도지사 등에게 단계적 일상회복 전환에 따라 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 발송하였고, 시ㆍ도지사는 각각 이에 따른 방역지침을 고시 또는 공고하였다.
(2) 보건복지부장관은 2021. 12. 3. 중앙대책본부에서 결정한 ‘코로나19 특별방역대책 추가 후속조치’를 발표하였는데, 위 발표에는 방역패스 의무적용 시설의 범위를 식당ㆍ카페, 학원, 독서실ㆍ스터디카페 등을 포함하여 16종으로 확대하는 내용이 포함되어 있었다. 이에 따라 피청구인이 같은 날 발행한 ‘코로나19 예방접종 접종증명ㆍ음성확인제 지침 제2-1판’에는, 식당ㆍ카페, 학원 등, 영화관ㆍ공연장, 독서실ㆍ스터디카페, 멀티방, PC방, (실내)스포츠경기(관람)장, 박물관ㆍ미술관ㆍ과학관, 파티룸, 도서관, 마사지ㆍ안마소 등에 방역패스를 적용하는 내용이 포함되어 있었다. 보건복지부장관은 같은 날 전국 17개 시ㆍ도지사 등에게 특별방역대책에 따라 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 발송하였고, 시ㆍ도지사는 각각 이에 따른 방역지침을 고시 또는 공고하였다.
(3) 보건복지부장관은 2021. 12. 31. 중앙대책본부에서 결정한 ‘사회적 거리두기 강화조치 1.16(일)까지 2주 연장’을 발표하였는데, 위 발표에는 방역패스 의무적용 시설에 대규모 점포를 추가하는 내용이 포함되어 있었다. 이에 따라 피청구인이 같은 날 발행한 ‘코로나19 예방접종 접종증명ㆍ음성확인제 지침 제2-3판’에는, 3,000㎡ 이상 마트ㆍ백화점 등에 방역패스를 적용하는 내용이 포함되어 있었다. 보건복지부장관은 같은 날 전국 17개 시ㆍ도지사 등에게 방역강화 조치 연장에 따라 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 발송하였고, 시ㆍ도지사는 각각 이에 따른 방역지침을 고시 또는 공고하였다.
다. 이 사건 심판청구
청구인은 대학원 진학을 준비 중인 코로나19 백신 미접종자이다. 청구인은 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제49조 제1항 제2호의2 및 피청구인이 2021. 11. 2. 발행한 ‘코로나19 예방접종 접종증명ㆍ음성확인제 지침 제1-1판’, 2021. 12. 3. 발행한 ‘코로나19 예방접종 접종증명ㆍ음성확인제 지침 제2-1판’, 2021. 12. 31. 발행한 ‘코로나19 예방접종 접종증명ㆍ음성확인제 지침 제2-3판’ 중 각 방역패스 의무적용 시설에 관한 부분이 청구인의 평등권, 직업의 자유, 교육을 받을 권리 등을 침해한다고 주장하면서, 2022. 1. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은, ① ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(2021. 3. 9. 법률 제17920호로 개정된 것) 제49조 제1항 제2호의2(이하 ‘심판대상조항’이라 한다), ② 피청구인이 2021. 11. 2. 발행한 [별지 1] 기재 ‘코로나19 예방접종 접종증명ㆍ음성확인제 지침 제1-1판’ 중 방역패스 의무적용 시설에 관한 부분, 피청구인이 2021. 12. 3. 발행한 [별지 2] 기재 ‘코로나19 예방접종 접종증명ㆍ음성확인제 지침 제2-1판’ 중 방역패스 의무적용 시설에 관한 부분, 피청구인이 2021. 12. 31. 발행한 [별지 3] 기재 ‘코로나19 예방접종 접종증명ㆍ음성확인제 지침 제2-3판’ 중 방역패스 의무적용 시설에 관한 부분(이하 이를 합하여 ‘이 사건 지침들’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2021. 3. 9. 법률 제17920호로 개정된 것)
제49조(감염병의 예방 조치) ① 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병을 예방하기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 하며, 보건복지부장관은 감염병을 예방하기 위하여 제2호, 제2호의2부터 제2호의4까지, 제12호 및 제12호의2에 해당하는 조치를 할 수 있다.
2의2. 감염병 전파의 위험성이 있는 장소 또는 시설의 관리자ㆍ운영자 및 이용자 등에 대하여 출입자 명단 작성, 마스크 착용 등 방역지침의 준수를 명하는 것
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 ‘감염병 전파의 위험성이 있는 장소 또는 시설’ 및 ‘방역지침의 준수를 명하는 것’을 구체적으로 정하지 않고 행정청의 재량에 맡기고 있으므로 포괄위임금지원칙 등에 위배된다.
이 사건 지침들은 코로나19 백신 미접종자의 방역패스 의무적용 시설 출입을 금지하고, 사실상 코로나19 백신 접종을 강제한다. 그런데 방역패스 의무적용 시설 출입 금지는 코로나19 확산을 방지하는 효과가 없다. 또한 코로나19 확산 방지라는 목적은 마스크 착용 의무화, 시설 내 격리 조치 등을 통해서도 충분히 달성할 수 있다. 따라서 이 사건 지침들은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 신체에 관한 자기결정권, 일반적 행동자유권, 교육을 받을 권리, 직업의 자유 등을 침해한다. 또한, 이 사건 지침들에 따라 코로나19 백신 미접종자는 방역패스 의무적용 시설을 이용할 수 없게 되는바, 코로나19 전파 가능성에 있어 코로나19 백신 접종완료자와 미접종자 사이에 본질적인 차이가 없으므로, 이 사건 지침들은 청구인의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 심판대상조항에 대한 심판청구
심판대상조항은 감염병을 예방하기 위한 시ㆍ도지사 등의 구체적인 집행행위를 예정하고 있다. 그렇다면 청구인이 주장하는 기본권 침해의 법률효과는 시ㆍ도지사 등이 심판대상조항에 근거하여 구체적인 집행행위를 할 때 비로소 발생하는 것이지, 심판대상조항에 의하여 곧바로 발생하는 것이 아니므로, 기본권 침해의 직접성이 인정되지 않는다(헌재 2023. 2. 23. 2020헌마1678등; 헌재 2025. 2. 27. 2021헌마760 참조). 따라서 심판대상조항에 대한 심판청구는 부적법하다.
나. 이 사건 지침들에 대한 심판청구
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2012. 2. 23. 2008헌마500 참조).
(2) 보건복지부장관은 2021. 10. 29. ‘단계적 일상회복 이행계획’을, 2021. 12. 3. ‘코로나19 특별방역대책 추가 후속조치’를, 2021. 12. 31. ‘사회적 거리두기 강화조치 1.16(일)까지 2주 연장’을 발표하였고, 각각 같은 날에 전국 17개 시ㆍ도지사 등에게 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 발송하였으며, 이에 따라 시ㆍ도지사는 각각 방역지침을 고시 또는 공고하였다. 위 공문들에는, 감염병 예방을 위해 필요하다고 판단하는 경우 각 지방자치단체에서는 방역강화 조치도 가능하며, 각 지방자치단체에서 주요 방역조치를 완화적용 하고자 하는 경우 중앙수습본부 및 중앙대책본부와 사전 협의 후 가능하다는 내용이 포함되어 있다. 그렇다면 피청구인이 마련한 이 사건 지침들도 그 구체적인 적용은 각 지방자치단체의 장의 고시 또는 공고에 따라 이루어질 수 있음을 예정하고 있다고 볼 수 있다. 결국, 각 지방자치단체의 장이 방역조치를 고시 또는 공고로 발령하였을 때 비로소 국민에 대한 직접적인 권리 제한 내지 의무부과의 효과가 나타난다고 봄이 타당하다(헌재 2025. 2. 27. 2021헌마1507등; 헌재 2025. 11. 27. 2021헌마1592등 참조).
이 사건 지침들은 그 자체로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시킨다고 보기 어려우므로, 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 지침들에 대한 심판청구는 부적법하다.
5. 결론
이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.