지적재조사에 관한 특별법 제20조 제1항 전문 위헌소원
【전문】
【당 사 자】
사 건 2026헌바35 지적재조사에 관한 특별법 제20조 제1항 전문 위헌소원
청 구 인 이○○
대리인 동화 법무법인
담당변호사 이정일
당 해 사 건 인천지방법원 2025구합50583 조정금부과처분 취소
선 고 일 2026. 9. 17.
【주 문】
지적재조사에 관한 특별법(2024. 3. 19. 법률 제20395호로 개정된 것) 제20조 제1항 전문 중‘징수’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 인천 ○○구(2026. 7. 1.자 행정구역 개편 전의 ‘□□구’) (주소 생략) 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 이 사건 토지는 ‘지적재조사에 관한 특별법’에 근거하여 시행된 ‘○○지구 지적재조사사업’의 사업지구에 속하였고, 지적재조사사업은 인천광역시 □□구청장에 의해 시행되었다.
나. 위 지적재조사사업에 따른 토지 경계의 확정에 따라 이 사건 토지의 지적공부상 면적이 증감된 부분에 관하여, 인천광역시 □□구청장은 감정평가법인등 2인이 평가한 감정평가액을 기초로 한 조정금을 산정한 다음 인천광역시 □□구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 2025. 1. 13. 청구인에게 이 사건 토지의 필지별 조정금 증감내역을 합산한 조정금 합계 171,164,700원을 납부고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 청구인은 2025. 3. 27. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(인천지방법원 2025구합50583), 소송 계속 중 ‘지적재조사에 관한 특별법’ 제20조 제1항 전문에 대해 위헌법률심판제청신청(인천지방법원 2025아5462)을 하였다. 그러나 인천지방법원은 2026. 1. 22. 청구인의 청구를 기각함과 동시에 위헌법률심판제청신청을 기각하였으며, 위 판결은 2026. 2. 7. 확정되었다.
라. 청구인은 2026. 2. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘지적재조사에 관한 특별법’ 제20조 제1항 전문에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 그 중 청구인이 다투는 ‘징수’에 관한 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘지적재조사에 관한 특별법’(2024. 3. 19. 법률 제20395호로 개정된 것, 이하 ‘지적재조사법’이라 한다) 제20조 제1항 전문 중 ‘징수’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
지적재조사에 관한 특별법(2024. 3. 19. 법률 제20395호로 개정된 것)
제20조(조정금의 산정) ① 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. 이 경우 1인의 토지소유자가 다수 필지의 토지를 소유한 경우에는 해당 토지소유자가 소유한 토지의 필지별 조정금 증감내역을 합산하여 징수하거나 지급한다.
3. 청구인의 주장
가. 지적재조사에 따라 지적공부상 토지 면적이 증감된 경우 징수하는 조정금 산정에 관하여, 심판대상조항은 필지별 면적 증감내역을 기준으로 산정하도록 규정하고, 지적재조사법 제20조 제3항은 산정의 기준시점과 방법을 일부 서술하고 있을 뿐, 조정금 징수에 있어서 본질적인 사항인 조정금의 구체적 산정 방법은 법률조항으로 정하여지지 않은 채 하위법령에서 이를 정하고 있다. 따라서 심판대상조항은 법률유보원칙 내지 의회유보원칙에 반하여 헌법에 위반된다.
나. 지적재조사에 따른 조정금 산정 시 개별 토지의 위치와 이용 상황 등을 고려하도록 함으로써 감정평가의 일반 원칙인 현황기준 원칙, 개별물건기준 원칙에 부합하는 조정금 산정 기준을 도입하는 것이 기술적으로 어렵지 않다. 그럼에도 심판대상조항은 행정 편의를 위해 개별 필지의 면적 증감내역만을 기준으로 조정금을 산정하도록 한다. 이로써 심판대상조항은 국민의 재산 가치를 부당하게 평가하여 조정금을 징수하고 있으므로 과잉금지원칙을 위반하여 국민의 재산권을 침해한다.
다. 심판대상조항에 따른 조정금은 토지소유자협의회가 요청하는 경우 개별공시지가로 산정할 수 있는데, 이 경우에는 필지별 증감면적 기준이 아닌 대상물건별 현황을 기준으로 한 조정금 산정을 할 수 있다. 그러나 이는 토지소유자협의회의 요청이 있는 경우의 토지소유자와 그렇지 않은 경우의 토지소유자를 불평등하게 대우하는 것으로서 헌법에 위반된다.
4. 판단
가. 의회유보원칙 위반 여부
(1) 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이 때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정할 수 있다고 할 것이다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6 참조).
(2) 지적재조사에 따른 조정금의 징수는 국민의 재산권을 제한하므로, 그 제한의 본질적 사항에 관하여는 입법자가 법률로 규율하여야 한다.
심판대상조항은 지적재조사에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우 ‘필지별 면적 증감내역’을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하도록 한다. 이 때 1인의 토지소유자가 다수 필지의 토지를 소유한 경우에는 해당 토지소유자가 소유한 토지의 필지별 조정금 증감내역을 합산하여 징수한다(지적재조사법 제20조 제1항 후문). 지적재조사법 제20조 제3항은 같은 법 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 감정평가법인등 2인이 평가한 감정평가액을 산술 평균하여 조정금을 산정하되, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 같은 법 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’에 따른 개별공시지가로 조정금을 산정할 수 있도록 규정하고 있다. 한편, 지적재조사법 제21조의2는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자로 하여금 지적소관청에 이의신청을 할 수 있도록 하고(제1항), 이의신청이 제기된 조정금이 감정평가법인등의 감정평가액으로 산정된 조정금인 경우에는 해당 조정금 산정에 참여하지 아니한 감정평가법인등 2인에게 재평가를 의뢰하여 조정금을 다시 산정하도록 규정한다(제2항).
이와 같이 심판대상조항을 포함한 지적재조사법 제20조 제1항은 조정금 징수의 요건 및 조정금의 산정 기준을 구체적으로 정하고 있으며, 지적재조사법의 다른 조항에서는 조정금 산정의 기준 시점과 산정 방법, 이의제기 절차 등에 관하여도 상세히 규정하고 있다. 따라서 심판대상조항에 따라 징수되는 조정금의 본질적 사항은 입법자가 법률로써 직접 정하고 있다.
(3) 청구인은 지적재조사법만으로는 토지소유자가 어떤 구체적 기준이나 비율이 적용된 조정금을 내야 하는지 알 수 없고, 하위법규인 지적재조사법 시행령 제12조나 국토교통부 고시인 ‘지적재조사 업무규정’ 제25조 제3항에 이르러서야 ‘필지별 증감 면적에 개별공시지가를 곱하여 산정’하는 방식에 따라 토지소유자의 납부 금액이 산정됨을 알 수 있게 된다고 주장한다.
그러나 앞서 살핀 것처럼 심판대상조항 및 지적재조사법 제20조 제3항을 보면, 심판대상조항에 따른 조정금은 지적재조사법 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 필지별 면적 증감내역에 대해 감정평가법인등 2인이 평가한 감정평가액의 산술평균값을 기초 단가로 하여 산정되거나, 또는 토지소유자협의회가 요청하는 경우 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’에 따른 개별공시지가를 이용해 산정될 것임을 충분히 알 수 있다. 청구인이 들고 있는 지적재조사법 시행령 제12조는 개별공시지가에 의한 산정방식을 구체화하고 있고, ‘지적재조사 업무규정’ 제25조 제3항은 감정평가액에 의하는 경우와 개별공시지가에 의하는 경우 모두에 관하여 증감면적에 제곱미터당 금액을 곱하는 구체적인 계산방식을 정하고 있다. 그러한 계산방식은 법률이 이미 정한 ‘필지별 면적 증감내역’이라는 기준과 지적재조사법 제20조 제3항의 평가 방법을 기술적으로 구체화한 것에 불과하다. 이러한 규정들이 지적재조사법에서 규정하지 않은 사항을 새로이 정하고 있는 것이라거나, 입법자가 반드시 법률로써 정하여야 하는 본질적 사항을 하위 법령에서 정하고 있는 것으로 보기는 어렵다.
(4) 따라서 심판대상조항은 의회유보원칙에 반한다고 볼 수 없다.
나. 재산권 침해 여부
(1) 헌법재판소 선례
헌법재판소는 2026. 2. 26. 2019헌바529등 결정에서 심판대상조항과 사실상 내용이 동일한 구 ‘지적재조사에 관한 특별법’(2011. 9. 16. 법률 제11062호로 제정되고, 2024. 3. 19. 법률 제20395호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 중 ‘징수’에 관한 부분(이하 ‘구법 조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하지 아니한다고 판단하였는데, 그 결정의 요지는 다음과 같다.
지적재조사사업은 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계를 경계설정 기준의 우선순위로 삼아 지적공부의 새로운 경계로 확정하고, 지적재조사측량을 실시하여 지적공부를 재작성하는 것이다. 이 과정에서 토지소유자가 소유한 토지의 지적공부상 면적이 증가하게 되었다면, 이는 토지소유자의 기여가 아니라 공익사업인 지적재조사사업의 결과로 얻은 특별한 이익에 해당하고, 이러한 토지면적 증가에 따른 경제적 가치 증가의 이익을 향유하게 된 토지소유자는 지적재조사사업의 원활한 추진이라는 공적 과제와 밀접한 관련성 및 집단적 책임성이 있다고 할 것이므로, 토지면적이 증가한 토지소유자에게 조정금을 징수하는 데는 합리적 이유가 있다.
나아가 지적재조사법은 조정금을 징수함에 있어서 토지소유자의 절차적 참여를 보장하는 한편 조정금의 산정을 위한 합리적인 기준을 제시하고 있으며, 토지소유자에게 조정금의 납부에 필요한 상당한 기간을 부여하는 등 조정금 징수로 인해 발생할 수 있는 재산권 제한을 최소화할 수 있는 법적 장치들을 마련하고 있는 점, 지적재조사를 통하여 토지의 정확한 경계와 면적을 확정하는 것은 결국 토지이용의 정확성과 합리화를 촉진하여 장기적으로 토지소유자의 재산권 보호에도 기여할 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 구법 조항은 지적재조사사업의 시행에 따라 변동되는 이해관계를 합리적으로 조정하고, 고도의 공익사업인 지적재조사사업을 원활히 추진하기 위하여, 객관적으로 평가된 토지면적 증가에 따른 가치 상승분에 대하여 조정금을 징수하는 것이므로, 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.
(2) 선례 변경의 필요성
(가) 청구인은 심판대상조항이 ‘필지별 면적 증감내역’만을 기준으로 조정금을 산정하도록 규정하고 있기 때문에 조정금 산정을 위한 감정평가 과정에서 ‘감정평가에 관한 규칙’ 제6조의 현황기준 원칙이나 제7조의 개별물건기준 원칙 등이 적용되지 않게 되며, 그 결과 심판대상조항에 따른 조정금은 실제 토지의 위치와 이용 현황 등을 고려하지 않은 채 산정된다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 지적공부상 면적 증감에 따른 조정금 산정에 있어 각 필지를 계산의 기본 단위로 삼도록 하는 내용일 뿐, 감정평가의 기본 원칙이나 기준을 배제하는 취지의 조항이 아니다. 지적재조사법을 전체적으로 살펴보아도 조정금 산정을 위한 감정평가 과정에서 위와 같은 감정평가 관련 법령상의 원칙이나 기준을 적용하지 않도록 하는 조항을 달리 찾아볼 수 없으므로, 심판대상조항에 따른 조정금 산정을 위한 감정평가도 ‘감정평가 및 감정평가사에 관한 법률’, ‘감정평가에 관한 규칙’ 등 감정평가 관련 법령에 따라 수행된다. 따라서 필지별 면적 증감내역이 조정금 산정의 기준으로 제시되어 있기 때문에 조정금 산정을 위한 감정평가에서 위와 같은 원칙들이 적용되지 않아 부당하다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.
청구인은 특정 토지 부분이 한 필지에서 인접 필지로 편입된 경우, 같은 토지 부분임에도 기존 필지에서의 단위당 평가액과 새로이 편입한 필지에서의 단위당 평가액이 달라 기존 필지에서 지급될 조정금과 신규 편입 필지에서 징수될 조정금이 각기 다르게 산정되는 사례를 들어 심판대상조항에 따른 필지별 면적 증감내역 기준이 부당하다고 주장한다. 그러나 동일한 토지 부분이라고 하더라도 어느 필지에 속하는지에 따라 지목 및 연접토지와의 관계 등이 달라지고, 그 평가 금액이 변동될 수 있는 것이므로 이러한 산정 결과만을 이유로 필지별 면적 증감내역 기준이 부당하다고 보기는 어렵다.
한편, 위와 같은 사례에서 소속 필지를 옮긴 특정 토지 부분이 원래 속하였던 기존 필지와 새로이 편입하게 된 연접 필지를 모두 한 토지소유자가 소유하고 있는 경우, 해당 토지소유자는 실제 토지 경계와 현황에는 아무런 변화가 없음에도 조정금을 부담하게 되는 경우가 있을 수 있다. 그러나 실제 토지의 경계와 현황에는 변동이 없는 경우라도 지적공부상 지목, 면적 등이 토지소유자에게 유리하게 달라진다면 실질적으로 토지소유자는 해당 토지의 경제적 가치가 증가하여 조정금 부과에 따른 손해가 상쇄되거나 오히려 이익을 얻는 측면이 있으므로(헌재 2026. 2. 26. 2019헌바529등 참조), 이와 같은 조정금의 징수에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이다.
(나) 심판대상조항은 개정 전의 구법 조항과 동일한 내용을 규정하고 있고, 1인의 토지소유자가 다수 필지의 토지를 소유한 경우 해당 토지소유자가 소유한 토지의 필지별 조정금 증감내역을 합산하여 징수하거나 지급하도록 하는 후문이 추가되었을 뿐이다. 그렇다면 구법 조항에 대한 위 결정의 논거는 이 사건 심판대상조항에 대하여 그대로 적용될 수 있으므로, 구법 조항에 대한 위 선례의 판단 내용은 이 사건 심판대상조항에 대해서도 여전히 타당하고, 이와 달리 판단할 만한 사정이나 필요성도 인정되지 않는다.
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하지 아니한다.
다. 청구인의 그 밖의 주장에 대한 판단
청구인은 토지소유자협의회가 요청하는 경우에만 감정평가액이 아닌 개별공시지가로 조정금을 산정할 수 있도록 한 것은 토지소유자협의회의 요청이 있는지 여부에 따라 토지소유자에 대한 불평등한 대우를 예정한 것이므로 헌법에 위반된다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 이 사건 심판대상조항이 아닌 지적재조사법 제20조 제3항에 관한 주장이므로, 이에 대하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김상환, 재판관 김형두, 재판관 김복형의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 김상환, 재판관 김형두, 재판관 김복형의 반대의견
우리는 헌재 2026. 2. 26. 2019헌바529등 결정의 반대의견에서 구법 조항이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다고 판단하였다. 그 결정의 요지는 아래와 같다.
지적사무는 국가의 구성요소 중 하나인 국토를 공적장부에 등록·관리하는 국가의 중요한 고유사무이므로 지적을 현실토지에 부합하도록 하는 것 또한 ‘국가의 과제’라 할 것이다. 따라서 면적·경계 등에 관한 지적공부의 부정확성은 국가 또는 그 위임을 받은 지적소관청의 부정확한 측량이나 기존의 지적공부에 대하여 개선을 하지 않은 관리 소홀에서 기인하는 것이지 토지소유자의 귀책에서 비롯되었다고 보기 어렵다. 그렇다면 구법 조항은, 본래 국가가 지는 지적공부에 관한 관리 책임을 우연한 사정으로 면적이 증가한 토지소유자에게 전가하는 것으로서, 이 사건 조정금이 추구하고자 하는 사회·경제적 정책목적과 조정금이라는 부담금 징수 사이에 밀접한 상관관계가 존재한다고 볼 수 없으므로, 수단의 적합성 요건을 충족하지 못한다.
나아가 구법 조항은 지적재조사사업 결과 현실경계는 변동이 없으나 지적공부상 면적만 증가한 경우 또는 종중 소유의 토지와 같이 장래에 해당 토지를 처분할 여지가 적어 환금 가능성이 낮은 경우 등에 대하여도, 예외 없이 일률적으로 조정금을 산정하여 현금으로 징수하도록 하고 있는 바, 이는 목적달성을 위해 필요한 범위를 넘어 토지소유자의 재산권을 과도하게 제한하는 것이다. 이러한 점을 종합하면, 구법 조항은 과잉금지원칙에 반하여 토지소유자의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
이 사건 심판대상조항은 구법 조항과 사실상 동일한 내용을 규정하고 있으므로, 우리는 구법 조항에 대한 위 견해를 심판대상조항에 대해서도 그대로 유지하기로 한다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.