국회의원과 국회의장간의 권한쟁의
【판시사항】
1. 권한쟁의심판제도(權限爭議審判制度)의 목적과 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 "국가기관(國家機關) 상호간(相互間)의 권한쟁의(權限爭議)"의 의미
2. 국회의원(國會議員)이나 교섭단체(交涉團體)가 국회의장(國會議長)을 상대로 권한쟁의심판청구(權限爭議審判請求)를 할 수 있는지 여부
【결정요지】
1. 헌법 제111조 제1항에 의한 권한쟁의심판(權限爭議審判)은 공권력(公權力)을 행사하는 국가기관(國家機關)이나 지방자치단체(地方自治團體)와 다른 국가기관(國家機關) 또는 지방자치단체(地方自治團體) 사이에 권한(權限)의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있는 경우 독립한 국가기관(國家機關)인 헌법재판소(憲法裁判所)가 이를 심판하여 그 권한(權限)과 의무(義務)의 한계를 명확히 함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 권력(權力) 상호간(相互間)의 견제와 균형을 유지시켜 헌법질서(憲法秩序)를 보호하려는 데 그 제도의 목적이 있으므로, 위와 같은 권한쟁의제도(權限爭議制度)의 목적에 비추어 볼 때 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 "국가기관(國家機關) 상호간(相互間)의 권한쟁의(權限爭議)"는 우리 헌법이 국민주권주의(國民主權主義)와 권력분립(權力分立)의 원칙에 따라 주권자인 국민으로부터 나온 국가권력(國家權力)을 나누어 상호 견제와 균형을 유지하도록 권한을 분배한 대등한 권력행사기관(權力行使機關) 사이의 권한(權限)에 관한 다툼을 의미한다고 할 것이다.
2. 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 헌법재판소(憲法裁判所)가 관장(管掌)하는 국가기관(國家機關) 상호간(相互間)의 권한쟁의심판(權限爭議審判)을 국회(國會), 정부(政府), 법원(法院) 및 중앙선거관리위원회(中央選擧管理委員會) 상호간(相互間)의 권한쟁의심판(權限爭議審判)으로 한정하고 있으므로, 그에 열거되지 아니한 기관이나 또는 열거된 국가기관(國家機關) 내의 각급기관(各級機關)은 비록 그들이 공권적(公權的) 처분(處分)을 할 수 있는 지위에 있을지라도 권한쟁의심판(權限爭議審判)의 당사자가 될 수 없으며 또 위에 열거된 국가기관(國家機關) 내부의 권한(權限)에 관한 다툼은 권한쟁의심판(權限爭議審判)의 대상이 되지 않는다. 따라서 국회(國會)의 경우 현행(現行) 권한쟁의심판제도(權限爭議審判制度)에서는 국가기관(國家機關)으로서의 국회(國會)가 정부(政府), 법원(法院) 또는 중앙선거관리위원회(中央選擧管理委員會)와 사이에 권한(權限)의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때 국회(國會)만이 당사자로 되어 권한쟁의심판(權限爭議審判)을 수행할 수 있을 뿐이고, 국회(國會)의 구성원이거나 국회(國會) 내의 일부기관인 국회의원(國會議員) 및 교섭단체(交涉團體) 등이 국회(國會) 내의 다른 기관인 국회의장(國會議長)을 상대로 권한쟁의심판(權限爭議審判)을 청구할 수 없다.
【전문】
[당 사 자]
청 구 인 교섭단체 민주당 외 79인
대표위원 신 ○ 하
대리인 변호사 강 철 선 외 32인
피청구기관 국회의장
대리인 변호사 이 진 우
복대리인 변호사 안 범 수
[주 문]
이 사건 심판청구를 각하한다.
[이 유]
1. 사건의 개요와 심판대상
가. 사건의 개요
이 사건 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 1990.7.14. 국회의원 256인이 참석한 가운데 제150회 국회 제11차 본회의가 열렸다. 피청구인의 직무를 대리한 국회부의장 김○광은 같은 날 10:30 본회의장 중앙통로에서 개의를 선언하고 별지 제2목록 제1항 내지 26항 기재의 각 안건을 일괄상정한 다음, 그 26건에 대한 심사보고ㆍ제안설명 등은 유인물로 대체하겠다고 하면서 "1항부터 21항까지는 제안 및 심사보고한 대로, 22항과 23항은 보고서대로, 24항과 25항은 수정한 대로, 기타부분은 원안대로 각각 의결하고자 하는데 이의 없으십니까?"라고 묻고는 "이의 없습니다"하는 대답이 나오자 가결되었음을 선포하였으며, 같은 목록 26항 기재의 안건에 대하여는 이를 폐기하겠다고 하면서 이의가 없는지를 물어 "이의 없습니다"하는 대답이 나오자 즉시 산회를 선포하였다.
(2) 당시의 제1야당인 교섭단체 평화민주당(이 사건 권한쟁의심판 청구 후 당명이 ‘신민주연합당’을 거쳐 ‘민주당’으로 변경되었다)과 그 소속 국회의원 및 무소속 국회의원인 청구인들은 제150회 국회본회의에서의 위와 같은 변칙적인 의안처리행위로 인하여 그들이 헌법과 국회법에 의하여 부여받은 국회운영과 의사결정과정에 참여하여 발언하고 질의ㆍ토론하며 표결할 권한이 침해되었다고 주장하면서, 피청구인을 상대로 같은 해 9.12. 이 사건 권한쟁의심판을 청구한 것이다.
나. 심판의 대상
그러므로, 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 제150회 국회 제11차 본회의에서 별지 제2목록 기재의 각 의안을 가결 또는 폐기처리한 행위로 인하여 청구인들이 헌법과 법률에 의하여 부여받은 권한을 침해당하였는지 여부이다.
2. 청구인들의 심판청구이유
가. 권한쟁의심판청구의 적법성에 관한 주장
(1) 권한쟁의심판의 성질상 같은 국가기관 내에서도 헌법상 독자적인 권리와 의무를 전제로 어떤 헌법적인 법률관계가 존재하고 있다면 그러한 권리ㆍ의무의 주체를 헌법기관으로 인정하고 그 기관내에서의 주체간의 권한쟁의도 허용하여야 한다. 그런데 국회의장은 헌법과 국회법에 의하여 일정한 권리ㆍ의무의 주체가 되고 교섭단체는 대의민주국가의 의회활동에 불가결한 요소로서 헌법상 독자적인 권한을 부여받아 국회의 의사결정과정에서 중요한 통제기능을 수행하고 있으며 국회의원은 국회의 구성원인 동시에 헌법과 국회법에 의하여 그 권리와 의무의 내용이 분명히 정해져 있으므로 이들은 모두 독립한 헌법기관으로서 각각 권한쟁의심판의 당사자 능력이 있다.
(2) 그리고 이 사건에서 피청구인인 국회의장의 위와 같은 불법적인 의안처리행위로 인하여 교섭단체 및 국회의원들인 청구인들의 헌법과 법률에 의하여 부여받은 권한이 침해되었으므로 이 사건 권한쟁의심판청구는 적법하다.
나. 이 사건 의안처리의 위헌성에 관한 주장
(1) 제150회 국회 제11차 본회의에서 국회부의장 김○광은 민주자유당에서 미리 마련한 ‘날치기강행통과작전 시나리오’에 의하여 같은 당 소속 국회의원들이 겹겹이 에워싼 가운데, 소형녹음기에 대고 의사봉도 없이 육성으로 개회선언을 한 뒤 별지 제2목록 기재의 26개 의안을 일괄상정하여 일체의 토론과 질의를 생략한 채 불과 33초만에 날치기로 의안처리를 하였다. (2) 위 의안처리과정에서는 다음과 같은 불법이 자행되었다. 즉 ① 제150회 국회 제11차 본회의는 일반인의 방청을 일체 불허함으로써 사실상 비공개로 진행되었다. ② 국회의장이 부의장에 대하여 직무대리에 관한 구체적 지정행위를 한 바 없음에도 국회부의장이 국회의장의 직무를 대리하여 의안을 처리하였다. ③ 별지 제2목록 24항 및 25항 기재의 법률안에 대하여는 소관 상임위원회인 법사위원회의 고유법안 심사를 거치지 않았음에도 불구하고 제안자의 취지설명도 없이 이를 처리하였다. ④ 국회의장은 별지 제2목록 26항 기재의 법률안을 소관 특별위원회인 ‘5ㆍ18 광주민주화운동 진상조사특별위원회’에서 불법으로 회수하여 법사위원회에 회부한 것임에도, 이러한 국회의장의 불법행위가 시정되지 아니한 채 위 의안이 본회의에 직권회부되었다. ⑤별지 제2목록 17항 기재의 법률안은 국방위원회에서, 18항 내지 20항 기재의 3개 법률안은 문공위원회에서, 7항 내지 12항 기재의 6개 법률안은 보사위원회에서 각 불법으로 날치기처리된 것임에도 이러한 불법이 시정되지 아니한 채 본회의에 직권회부되었다. ⑥ 별지 제2목록 제24항 내지 26항 기재의 각 법률안은 심사기간의 정함이 없이 회부된 것임에도 국회의장이 사후에 불법으로 심사기간을 정하였다. ⑦ 의안처리 당시 속기사석 이나 기타 의석에서는 의장의 발언내용이 청취될 수 없는 상황에서 의사정족수나 의결정족수의 확인도 없이 의사를 진행하였으며, 이의를 제기하는 의원들이 있었음에도 국회법이 정하는 표결절차를 거치지 아니하였다.
따라서, 이 사건 의안처리행위는 위와 같이 헌법과 법률을 위반하여 청구인들의 입법에 관한 권한을 침해한 것이므로 당연무효이다.
3. 피청구인의 답변
가. 권한쟁의의 부적법성에 관한 주장
(1) 이 사안은 국가기관인 국회 내부의 의안처리에 관한 문제로서 국가기관간의 대외적 관계에 관한 사항이 아니므로, 권한쟁의심판의 대상이 될 수 없다.
(2) 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호는 국가기관간의 권한쟁의심판의 종류를 국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회간의 권한쟁의심판으로 못박고 있는데, 정당은 사법상의 사단이고 국회의원은 국가기관인 국회의 구성원에 불과할 뿐 위 법조항에 열거된 국가기관에 속하지 아니하므로 권한쟁의심판의 청구인이 될 수 없다.
나. 이 사3건 의안처리의 합헌성에 관한 주장
(1) 이 사건 의안처리가 이루어진 당시의 상황은, 1990.7.4.부터 각 상임위원회에서 법안심의가 시작되었으나 평화민주당은 쟁점법안에 대한 상임위원회에의 안건 상정 및 심사를 저지하기 위하여 저지조를 편성하여 회의장을 점거하는 등 물리적으로 의사진행을 방해하였고 그와 같이 소란스러운 가운데 상임위원회에서 안건들이 처리되었으며, 이 사건 본회의 개의예정시각인 10:00부터는 평화민주당 소속 국회의원들이 의장실, 의장출입통로, 김○광 부의장실, 본회의장 의장석 등을 점거하여 국회의장의 본회의장 입장 자체를 방해함에 따라 부득이 김○광 부의장 사회로 본회의를 진행하게 된 것이다.
(2) 이 사건 의안처리과정에는 아무런 위법이 없다. 즉 ① 본회의장에 보도진의 출입과 취재가 허용되었고 회의록도 공표되었다. ② 국회의장의 유고 또는 물리적인 의사방해로 인하여 의장이 의사진행을 할 수 없는 때에는 김○광 부의장이 직무를 대행한다는 의장의 사전지정이 있었다. ③ 별지 제2목록 24항 및 25항 기재의 법률안에 대하여는 제안자가 유인물로 취지설명을 하였다. ④ 의안회부권은 국회의장의 고유권한인바, 국회의장은 ‘5ㆍ18 광주민주화운동 진상조사특별위원회’가 국정조사를 임무로 하는 특별위원회이므로 별지 제2목록 26항 기재의 법률안은 소관 상임위원회인 법사위원회에서 심의하는 것이 타당하다는 판단에서 그 법률안을 법사위원회에 회부한 것이다. ⑤ 상임위원회의 의사진행은 위원회가 자율적으로 하는 것이고 국회의장은 상임위원회에서 의결된 것을 상임위원회에 재회부하여 심사하게 할 권한도 없으며, 별지 제2목록 7항 내지 12항 및 17항 내지 20항 기재의 각 법률안에 대한 소관 상임위원회의 심의과정에서 청구인들이 불참하거나 의안의 상정 자체를 저지함으로써 심의ㆍ질의ㆍ토론ㆍ표결 자체를 불가능하게 하였으므로 질의와 토론을 생략하고 제안설명과 검토보고를 유인물로 대체한 것은 부득이한 것이었다. ⑥국회의장은 이미 상임위원회에 회부된 법률안을 긴급히 처리할 필요가 있거나 상임위원회의 심사가 지연되어 본회의 처리가 불가능하다고 판단될 때에는 심사 기간을 지정할 수 있는 것이다. ⑦ 본회의에서 사회를 본 국회부의장은 무선마이크를 사용하였고 속기사가 적법하게 이를 기록하였으며, 당일 출석한 국회의원이 256인이고 과반수인 민주자유당 소속의원들이 이미 찬성의사를 표시하였으므로 의사정족수 및 의결정족수도 모두 충족되었다. 극한적인 물리력에 의한 의사진행방해가 있는 경우에 그러한 혼란 속에서 의안을 어떤 방식으로 처리할 것인가는 국회의 자율권에 속하는 사항이다.
4. 판단
먼저 교섭단체 및 국회의원인 청구인들이 권한쟁의 심판절차에서 청구인으로 될 수 있는지 여부에 관하여 살펴본다.
가. 헌법 제111조 제1항은 "헌법재판소는 다음 사항을 관장한다."고 규정하면서 그 제4호에서 "국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판"을 들고 있다. 위 규정에 의한 권한쟁의심판은 공권력을 행사하는 국가기관이나 지방자치단체와 다른 국가기관 또는 지방자치단체 사이에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있는 경우 독립한 국가기관인 헌법재판소가 이를 심판하여 그 권한과 의무의 한계를 명확히 함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 권력 상호간의 견제와 균형을 유지시켜 헌법질서를 보호하려는 데 그 제도의 목적이 있다고 할 수 있다. 위 헌법규정에 근거하여 헌법재판소법 제61조는 "① 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다. ② 제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법과 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 할 수 있다."고 청구사유를 규정하고 있으며, 권한쟁의심판의 종류를 규정한 같은 법 제62조는 제1항 제1호에서 "국가기관 상호간의 권한쟁의심판"을 "국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판"이라고 열거하고 있고, 같은 법 제63조부터 제67조까지 사이에는 권한쟁의심판의 청구기간과 절차 및 결정의 내용과 효력에 관하여 규정되어 있다.
나. 위와 같은 권한쟁의제도의 목적에 비추어 볼 때 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 "국가기관 상호간의 권한쟁의"는 우리 헌법이 국민주권주의와 권력분립의 원칙에 따라 주권자인 국민으로부터 나온 국가권력을 나누어 상호 견제와 균형을 유지하도록 권한을 분배한 대등한 권력행사기관 사이의 권한에 관한 다툼을 의미한다고 할 것이므로, 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호가 "국가기관 상호간의 권한쟁의심판"을 "국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상화간의 권한쟁의심판"이라고 규정한 것은 그 심판을 담당하는 국가기관으로서 스스로 당사자가 될 수 없는 헌법재판소를 제외하고 국가의 입법권, 행정권 및 사법권을 행사하는 국회, 정부 및 법원과 선거관리사무를 담당하는 중앙의 국가기관인 중앙선거관리위원회를 열거하여 헌법의 위 규정을 명확하게 구체화한 것이라고 할 것이다.
그리고 행정소송법 제3조 제4호가 행정소송의 종류 중 하나인 기관소송을 "국가 또는 공공단체의 기관 상호간에 있어서의 권한의 존부 또는 그 행사에 관한 다툼이 있을 때에 이에 대하여 제기하는 소송"이라고 정의하면서 그 단서에서 헌법재판소의 관장사항으로 되는 소송은 이를 제외하고 있으며 같은 법 제45조는 기관소송을 법률이 정한 경우에 법률이 정한 자에 한하여 제기할 수 있도록 규정하고 있으므로, 결국 헌법재판소가 관장하는 국가기관 상호간의 권한쟁의심판은 국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있어 그 중 어느 국가기관의 처분 또는 부작위가 헌법과 법률에 의하여 부여받은 다른 국가기관의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 청구할 수 있고, 그 밖의 기관 상호간에 권한의 존부 등에 관한 다툼이 있는 때에는 그것이 법률의 규정에 의하여 행정소송법상 기관소송의 대상이 되는 경우 그 기관소송의 방법에 의하도록 제도가 마련되어 있는 것이다.
다. 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호가 헌법재판소가 관장하는 국가기관 상호간의 권한쟁의심판을 국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판으로 한정하고 있으므로, 그에 열거되지 아니한 기관이나 또는 열거된 국가기관 내의 각급기관은 비록 그들이 공권적 처분을 할 수 있는 지위에 있을지라도 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없으며 또 위에 열거된 국가기관 내부의 권한에 관한 다툼은 권한쟁의심판의 대상이 되지 않는다고 볼 수밖에 없다. 따라서 국회의 경우 현행 권한쟁의심판제도에서는 국가기관으로서의 국회가 정부, 법원 또는 중앙선거관리위원회와 사이에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때 국회만이 당사자로 되어 권한쟁의심판을 수행할 수 있을 뿐이고, 국회의 구성원이거나 국회 내의 일부기관인 국회의원 및 교섭단체 등이 국회 내의 다른 기관인 국회의장을 상대로 권한쟁의심판을 청구할 수는 없다고 할 것이다.
이에 대하여 청구인들은 국회의장이나 교섭단체 및 국회의원은 헌법과 국회법에 의하여 그 권리와 의무의 내용이 분명히 정해져 있으므로 각각 독립한 헌법기관으로서 권한쟁의심판의 당사자능력이 있고 피청구인의 위와 같은 불법적인 의안처리행위로 인하여 헌법과 법률로 부여된 청구인들의 권한이 침해되었으므로 이 사건 권한쟁의심판청구는 적법한 것이라고 주장하나, 국회의원이나 교섭단체에게 부여된 질의권, 토론권 및 표결권 등 각종 권한은 그들이 국회의 구성원으로서 국회의 의안처리과정에서 행사할 수 있는 권한이고 국회의원의 개별적 의견이나 교섭단체의 의견을 국회의 의사와 동일시할 수도 없다는 점에서 국회의원이나 교섭단체에 대하여 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호 소정의 다른 기관인 정부나 법원 등과 대등한 지위를 인정할 수는 없으며, 또한 우리 헌법이나 헌법재판소법은 독일 등의 제도와는 달리 국가기관의 구성원이나 국가기관의 일부에 대하여 권한쟁의의 당사자능력을 인정하는 명문의 규정을 두고 있지도 아니할 뿐만 아니라, 권한쟁의심판에 관한 헌법이나 헌법재판소법의 위 규정문언상 국회 내의 구성원 사이의 권한에 관한 분쟁은 헌법재판소의 관장사항인 권한쟁의심판대상으로 예정되어 있다고 보이지도 아니하므로 청구인들의 위 주장은 받아들일 수 없다.
라. 결국 국회의원이나 교섭단체는 권한쟁의심판의 청구인이 될 수 없다고 할 것이므로, 이 사건 심판청구는 청구인이 될 수 없는 자가 제기한 것으로서 부적법하다고 아니할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 권한쟁의심판청구는 부적법하므로 다른 주장에 관하여 더 나아가 판단할 필요 없이 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
1995. 2. 23.
재판장 재판관 김용준
재판관 김진우
재판관 김문희
재판관 황도연
재판관 이재화
주심 재판관 정경식
재판관 고중석
재판관 신창언
