개발부담금부과처분취소
[대법원 2010. 7. 22. 2009두4623 파기환송]
[서울고등법원 2009. 1. 22. 2006누356 원고승]
[서울행정법원 2005. 11. 25. 2005구합4083 원고패]
■ 4심 2010누23776 (선고일자-20120118) 지역자원시설세
【판결요지】
제1심과 환송전당심에서 제출된 증거를 모두 모아보더라도 납세자가 주장하는 매입가액은 개발이익이 포함되지 아니한 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정하기가 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 처분은 적법하다.
【전문】
【주문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소 제기 이후의 비용은 원고가 모두 부담한다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 주택건설사업계획의 승인
주식회사건설이십일(이하 ‘건설이십일’이라 한다)은 2001. 10. 8. 피고로부터 서울서초구 서초동 1487-63외 37필지 9,527.7㎡(이 토지 중 일부인 623.3㎡는 도로로 기부채납되어 이 사건 처분의 대상이 된 토지의 실제 면적은 8,904.5㎡가 되었다. 이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다) 지상에 115세대 아파트 2개 동(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)을 건축하는 사업(이하 '이 사건 주택건설사업'이라 한다)에 관하여주택건설촉진법(2003. 7. 25. 법률 제6943호 주택법으로 전부 개정되기 전의 것) 제33조에 따른 주택건설사업계획승인(이하 '이 사건 사업계획승인'이라 한다)을 받은 다음 2001. 10. 26. 이 사건 주택건설사업 주체를현우산업개발주식회사(이하 ‘현우산업개발’이라 한다)로 변경하였고,현우산업개발은 2002. 3. 30. 피고로부터 이 사건 주택건설사업 주체를 다시 원고로 변경하는 주택건설사업계획 변경승인을 받았으며, 원고는 이 사건 주택건설사업을 진행하여 2004. 8. 24. 이 사건 아파트에 관한 사용검사를 받았다.
나. 개발부담금의 산정·부과
피고는 2005. 1. 7. 원고에게 이 사건 사업계획승인과 관련하여 이 사건 토지들의 개발부담금으로 아래 내역과 같이 산정한 2,150,681,300원을 부과하였다.
구분
산출금액
① 종료시점지가
이 사건 아파트 사용검사일인 2004. 8. 24.
24,431,406,250
② 개시시점지가
이 사건 주택건설사업 승인일인 2001. 10. 8.
9,814,243,509
③ 개발비용
1,358,184,542
④ 정상지가상승분
3,813,339,912
⑤ 기부토지가액
842,913,041
⑥ 개발이익
① - ② - ③ - ④ - ⑤
8,602,725,246
개발부담금
⑥ 개발이익 × 부담률 25%
2,150,681,300
피고는 2005. 4. 28. 원고에게 기부토지의 개시시점지가 산정 시 계산착오를 이유로 위 개발부담금을 2,099,295,700원으로 정정하여 통지하였다(이하 감액된 후의 금액에 대해서만 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제1, 6 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 개발부담금의 개시시점지가 산정방법에 관한 규정의 위헌·위법
1) 원고의 주장
구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제10조 제3항 제5호가 그에 따른구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법 시행령’이라 한다) 제9조 제5항각 호의 규정에 열거된 사유에 해당하는 경우에만 실제의 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정하고 그 밖의 경우에는 개별공시지가를 기준으로 개시시점지가를 산정하도록 규정한 것으로 해석한다면, 이는헌법 제75조의 위임입법의 한계를 일탈하였을 뿐만 아니라헌법 제11조의 평등의 원칙,제23조의 재산권 보장 원칙에 위배되고, 이 사건 처분은 위헌인 법률에 근거하였다는 점에서 위법하다.
2) 판단
개발사업 토지의 소유자에게 부과하는 개발부담금의 산정에서 전제되는 개발이익은 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 실제 이익에 가깝도록 객관적인 기준에 따라 산정하여야 하고, 환수할 개발이익의 종류, 산정방법과 기준은 입법정책의 문제이다. 부과종료시점의 지가를 표준지의 공시지가를 기초로 산정하는 것에 상응하여법 제10조 제3항이 부과개시시점의 지가를 표준지의 공시지가를 기초로 산정한 개별공시지가를 기준으로 하는 것이 합리성을 크게 벗어나지 않는 한 타당하다. 그런데법 제10조 제3항단서는 이에 대한 예외로서 실제의 매입가액 또는 취득가액을 부과개시시점의 지가산정 기준으로 할 수 있는 경우를 제1호 내지 제4호에서 열거하면서 그 제5호에서 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우’라고 규정하고 있다. 이는 그 위임 범위를 구체적으로 명확하게 규정하고 있으므로, 이에 따른 시행령의 규정 내용이 미비하다는 사유만으로 위 법률 규정이 곧바로 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다.
그리고법 제10조 제3항 제5호,법 시행령 제9조 제5항에 따르면, 부과개시시점 이후에 토지를 매입한 때에는 개발부담금 납부의무자가 실제의 매입가액에 기초하여 부과개시시점의 지가를 산정할 수 없게 되나, 개발사업의 인가 등 부과개시시점 이후에는 개발부담금의 부과를 예상하면서 토지를 취득하고 이러한 관계로 취득세 등의 과세표준을 실제거래가격보다 높게 신고하는 등 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우’에 해당된다고 보기 어려우므로, 이러한 경우에 실제의 매입가액을 기초로 부과개시시점의 지가산정 기준으로 하지 아니한다고 하여 위 법률 규정이 재산권보장의 원칙이나 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 그리고법 시행령 제9조 제5항은 모법에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 규정하고 있다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2007두4711 판결참조).
따라서법 제10조 제3항 제5호의 규정은 개발부담금제도의 근본취지에 들어맞을 뿐만 아니라 입법적 재량 범위 내에서 이루어진 것으로서 합리성과 타당성을 수긍할 수 있고, 실제의 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있는 경우를 지나치게 제한하여 재산권을 침해하는 규정이라고 할 수 없으므로, 위임입법의 한계를 규정한헌법 제75조, 평등원칙을 규정한헌법 제11조또는 재산권 보장을 규정한헌법 제23조에 위반되지 않는다. 따라서 이 부분 원고 주장은 이유 없다.
나. 주택건설사업계획 변경승인 전의 매매계약
1) 원고의 주장
원고가 2002. 3. 30. 이 사건 건설사업계획 변경승인을 받기 전인 2001. 12. 14.부터 2002. 2. 14.까지 이 사건 토지들에 관한 매매계약을 체결하였으므로, 그 실제의 매입가액을 기준으로 이 사건 개발부담금의 개시시점지가를 산정하여야 한다.
2) 판단
법 제9조는 제1항에서 "부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는지방자치단체로부터 개발사업의 인가 등을 받은 날로 한다"고 규정하면서 제2항에서 "제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가 등을 받은 날과 취득일은 대통령령으로 정한다"고 규정하고 있고,법 시행령 제7조 제1항[별표 2]의 1호는 주택건설사업의 경우 사업계획승인일을 인가 등을 받은 날로 규정하고 있다.
그런데 원고는건설이십일이 2001. 10. 8. 피고에게서 건설사업계획승인을 받은 이 사건 주택건설사업의 주체를 현우산업개발을 거쳐 다시 원고로 변경하는 것 때문에 2002. 3. 30. 피고에게서 이 사건 건설사업계획의 변경승인을 받았을 뿐임은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 건설사업계획 승인일인 2001. 10. 8.을 이 사건 개발부담금의 부과개시시점으로 봄이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에서 선 이 부분 원고 주장은 이유 없다.
다. 정상적인 거래가격으로서 실제의 매입가액
1) 원고의 주장
개발부담금 산정에서 실제의 매입가액이 개시시점지가가 되는 경우를 규정하는법 시행령 제9조 제5항각 호는 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우를 '예시적으로' 나열한 것에 불과하다. 그러므로 비록법 시행령 제9조 제5항각 호에 해당하지 않더라도, 개발부담금 납부의무자는 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 실제의 매입가액을 입증함으로써 이를 개시시점지가의 산정기준으로 인정받을 수 있다. 그런데건설이십일과현우산업개발은 먼저 이 사건 토지들을 소유자들로부터 매수하기로 하는 매매계약을 체결한 후에 피고에게서 이 사건 사업계획승인을 받아 원고에게 이 사건 주택건설사업을 양도하였고, 그 토지 소유자들이 2001. 12. 14. 원고의 계약당사자 지위 인수에 동의하였다. 따라서 이 사건 개발부담금의 개시시점지가는 원고가 피고에게 신고한 이 사건 토지들의 실제의 매입가액인 33,996,155,011원으로 보아야 한다.
2) 판단
구 법 제10조 제3항 제5호는 개별공시지가가 아닌 실제의 매입가액을 기준으로 개발부담금의 개시시점지가를 산정할 수 있는 경우로 “실제의 매입가액이 ‘정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정’되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우”를 들고 있고, 그 ‘대통령령이 정하는 경우’에 관하여구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항 제1호는 “부과개시시점 이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우”를 들고 있다. 이러한 규정의 내용 및 개발부담금 제도의 취지 등에 비추어 보면, 실제의 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정하기 위하여는 부과개시시점 이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 될 뿐만 아니라 그 매입가격이 개발이익이 포함되지 아니한 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정될 수 있어야 한다.
갑 제10호증의 1 내지 27, 갑 제11호증, 갑 제15, 16호증의 각 1, 2, 3의 기재, 제1심 증인 유숙자의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 살펴보면, 아래 각 사실을 인정할 수 있다.
① 원고에게 이 사건 주택건설사업을 양도한현우산업개발은 매매계약을 체결할 당시 토지 소유자들과 ‘주택건설사업계획 승인을 받은 후 사업대상 토지 전체에 관한 부동산매매계약서의 작성이 완료되어 계약금을 지급하였을 때 계약의 효력이 발생하고, 사업승인 신청 용적률 265%를 기준으로 하지만 용적률이 감소하면 매매금액을 일괄 협의 조정한다’고 약정하였다.
② 위 토지들에 관한 매입가액은 부과개시시점의 개별공시지가보다 2 ~ 3배 높고, 표준지 공시지가를 기준으로 산정한 부과종료시점 지가에 상당하거나 이를 초과한다.
ㆍ현우산업개발은 위 매매계약 당시 계약금 등의 지급시기도 특정하지 않은 채 주택건설사업계획 승인과 연계하여 매매대금을 지급하기로 하였고, 결국 원고가 이 사건 주택건설사업계획 승인 후에 매매대금을 지급하였다.
위 인정 사실에 의하면, 이 사건 토지들에 관한 매매계약은 주택건설사업계획 승인을 받는 것을 조건으로 하고 있고 그 매매대금 또한 신청한 용적률대로 승인될 것을 전제로 할 뿐만 아니라 부과개시시점의 개별공시지가를 현저히 초과함은 물론 부과종료시점의 표준지 공시지가에 상당하거나 이를 초과하는 사정을 알 수 있는 점에 비추어 볼 때, 제1심과 환송전당심에서 제출된 증거를 모두 모아보더라도 원고가 주장하는 매입가액은 개발이익이 포함되지 아니한 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정하기가 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 그러므로 이 부분 원고 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
3. 결론
따라서 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하다. 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
■ 3심 2009두4623 (선고일자-20100722) 지역자원시설세
【판결요지】
개발이익이 포함되지 아니한 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정할 수 있는지에 관하여도 심리하여 이를 개시시점지가로 삼을 수 있는지 여부를 살폈어야 함에도 불구하고, 이에 이르지 아니한 채 단순히 그 매입가액을 개시시점지가로 삼아야 한다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 개발부담금의 개시시점지가 산정에 관한 법리를 오해하거나 심리를 다하지 아니한 잘못이 있다.
【전문】
【주문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2005. 1. 7. 원고에 대하여 한 개발부담금 2,099,295,700원의 부과처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【이유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부 기재를 고치는 외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제2쪽 8번째 줄의 “1487-63외 39필지 8,904.51㎡(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)” ⇒ “1487-63외 37필지 9,527.7㎡(별지 제2목록 기재 참조. 한편 이들 토지 중 일부인 623.2㎡는 도로로 기부채납되어 이 사건 처분의 대상이 된 토지들의 실제 면적은 8,904.5㎡이 되었는바, 이하 이를 ‘이 사건 토지들’이라 한다. 한편 이 사건 토지들은 뒤에서 보는 아파트 건설사업이 종료된 후 1필지로 합필되어 같은 동1487-63이라는 지번이 부여되었다)”
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부 기재를 고치는 외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제4쪽 맨 아랫줄부터 제5쪽 13번째 줄까지를 다음과 같이 고침.
“(4) 넷째,건설이십일과현우산업개발은주택건설사업계획승인을 받기 이전에 일부 토지들을 각 그 소유자들로부터 매수한 다음 2001. 9. 20. 원고에게 사업권을 양도하였고, 위 토지들의 소유자들이 2001. 12. 14. 원고와 사이에 위와 같은 금액으로 계약서를 다시 작성함으로써 원고의 계약당사자 지위 인수에 동의하였다. 그런데 부과개시시점 이전에 토지들을 매입하였는지 여부는 당초현우산업개발및건설이십일이 매매계약을 체결한 시점을 기준으로 판단하여야 하므로,현우산업개발및건설이십일이 이 사건 주택건설사업계획 승인일인 2001. 10. 8. 이전에 매매계약을 체결한 위 토지들에 대한 개시시점지가는 원고가 신고한 실제 매입가액을 기준으로 하여 산정하여야 한다.“
나. 관계법령
별지 제1목록 기재와 같다.
다. 판단
(1) 원고의 첫째 주장에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부 기재를 고치는 외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제8쪽 9번째 줄의 말미에 “(헌법재판소 2008. 7. 31. 선고 2006헌바2 결정 참조)”라는 기재를 추가함
(2) 원고의 둘째 주장에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부 기재를 고치는 외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제9쪽 3번째 줄의 말미에 “{한편 원고는 위 시행령 조항을 위와 같이 제한적으로 해석한다면 이는 모법의 규정 취지를 벗어나 위임입법으로서의 한계를 일탈한 것으로 보아야 한다고 주장하나, 법 및 시행령의 입법취지와 규정 내용 등에 비추어 보면 위 시행령 조항은 모법에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 규정하고 있다 할 것이므로 위 주장도 이유 없다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2007두4711 판결참조).}”라는 기재를 추가함.
(3) 원고의 셋째 주장에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
(4) 원고의 넷째 주장에 대한 판단
(가) 법 제6조 제1항 제3호는 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자가 개발부담금을 납부할 의무가 있다고 규정하고 있는데, 이는 개발사업이 승계된 경우 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 아니한 점을 고려하여 부과행정상의 절차적 편의를 위하여 마련된 규정으로서, 개발사업의 승계 당사자들은 위 규정을 전제로 하여 승계에 관한 대가 등을 결정할 것이므로, 승계인이 납부의무를 법률상 당연히 승계하는 이상 개발부담금 산정시 그 개시시점 및 개시시점지가 산정도 원칙적으로 양도인의 그것을 기준으로 판단하여야 할 것이고, 개시시점지가를 법 제10조 제3항 단서에 의하여 산정하는 경우에도 개발사업의 양도인이 그 양도 전에 개발사업의 대상토지를 매수하였다면 특별한 사정이 없는 한 그 매매대금을 실제 매입가액으로 봄이 상당하다(대법원 1995. 2. 10. 선고 94누12821 판결,2002. 4. 12. 선고 2000두2655 판결등 참조).
한편 법 및 시행령의 관련 규정들의 내용과 실제의 매입가액 또는 취득가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있는 경우를 정하고 있는 위 단서규정의 입법연혁 및 그 취지 그리고 개발부담금 제도의 목적과 그 제도적 의의 등을 종합하여 보면, 부과개시시점 이전에 매매계약이 체결되고 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금이 지급된 경우에는 비록 부과개시시점 이후에 중도금 및 잔금이 지급된 경우라 하더라도 위 규정에서 말하는 ‘부과개시시점 이전에 매입한 경우’에 해당한다고 봄이 상당하다(대법원 2008. 4. 11. 선고 2006두750 판결참조).
(나) 이 사건에 있어, 부과개시시점은건설이십일이 주택건설사업계획승인을 받은 2001. 10. 8.로 보아야 하고, 갑 제4호증의 1 내지 48, 갑 제10호증의 1 내지 27, 갑 제19 내지 55호증, 갑 제56호증의 1 내지 27의 각 기재 및 당심 증인 오근례의 증언에 의하면,건설이십일또는현우산업개발이위 부과개시시점 이전에 이 사건 토지들 중 일부 토지들(그 구체적인 내역은 별지 제3목록과 같다) 및 그 지상건물들에 관하여 매매계약을 체결하고 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금을 모두 지급하였으며, 그 매입가격이 취득세 및 등록세의 과세표준이 된 사실이 인정된다. 따라서 위 토지들은 앞서 본 법리에 따라 ‘부과개시시점 이전에 매입한 경우’로서 ‘그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우’에 해당한다 할 것이므로, 이 토지들에 대하여는 그 실제의 매입가격을 개시시점의 지가로 삼아야 할 것이다(이 토지들에 대한 계약금을 비롯한 매매대금 전체가 위 부과개시시점보다 이후에 지급되었으나, 매매계약 자체가 그 이전에 체결되었고 그 계약에서 정한 대로 매매대금이 지급된 이상, 위2006두750 판결에서 설시한 법리의 적용을 부정할 합리적인 이유는 찾기 어렵다).
한편 원고는1487-100토지에 대하여도 위와 같은 이유로 실제의 매입가격이 개시시점지가로 인정되어야 한다고 주장하고 있는데, 갑 제18호증의 기재에 의하면현우산업개발이위 부과개시시점 이전에 위 토지를 5억 원에 매수하는 내용의 매매계약을 체결한 사실이 인정되나, 갑 제4호증의 47, 갑 제56호증의 28의 각 기재에 의하면 원고가현우산업개발로부터 위 토지를 다시 20억 원에 매수하는 내용의 매매계약을 체결하였고, 취득세 및 등록세의 과세표준도 위 5억 원이 아니라 20억 원을 기준으로 하고 있는 사실이 인정된다. 따라서 이 토지는 실제의 매입가격을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 없다.
(다) 정당한 개발부담금의 산정
개발부담금은 개발이익( = 종료시점지가 - 개시시점지가 - 개발비용 - 정상지가상승분 - 기부토지가액)에 부담률(25%)을 곱하여 산정되는바, 별지 제3목록 기재 토지들에 관하여 실제 매입가격을 기준으로 개시시점지가를 산정하면 별지 제6목록 기재와 같이 개발이익이 부(負)가 되므로 원고에게 부과할 개발부담금은 없게 되는바, 그 구체적인 산정과정은 다음과 같다.
① 종료시점 지가 : 변동이 없다.
② 개시시점 지가 : 별지 제4목록 기재와 같다.
건설이십일또는현우산업개발이별지 제3목록 기재 토지들을 매입할 당시 그 지상에는 건물들이 존재하고 있었는데, 실제 매입대금 중 토지 부분과 건물 부분의 구분이 불분명한바, 이 사건 처분시점을 기준으로 할 경우에는 법 또는 시행령에 이러한 경우 토지 매입가액의 산정방법에 관하여 아무런 규정이 없었다. 그런데 시행령이 2006. 12. 15. 대통령령 19752호로 개정되면서 제9조 제6항에 이처럼 실제 매입가액을 개시시점지가로 함에 있어 토지와 그 지상 건물을 함께 매입한 경우로서 실제 매입가액 중 토지의 가액과 건물의 가액이 불분명한 경우에는부가가치세법시행령 제48조의2 제4항이 정하는 바에 따라 안분계산한 금액1)1) 소득세법 제99조의 규정에 의한 기준시가에 따라 안분계산한 금액을 말한다.
을 그 토지의 매입가액으로 한다는 취지의 규정이 신설되었다. 살피건대, 법에 따라 명백히 실제 매입가액을 개시시점지가로 인정하여야 할 경우에 해당된다면, 단지 해당 토지와 그 지상 건물을 함께 매입하였고 그 가액의 구분이 불분명하다는 이유만으로 실제 매입가액을 개시시점지가로 인정하지 않는 것은 명백히 부당하고, 달리 적절한 배분기준을 찾기 어렵다는 점에서 위 신설규정을 이 사건에 원용하여 별지 제3목록 기재 토지들의 실제 매입가액을 산정함이 상당하다 할 것이고, 이러한 기준에 따라 산정한 결과는 별지 제3목록의 ‘⑩ 최종토지매매대금(도로제외)’란 기재와 같다.
③ 개발비용 : 변동이 없다.
④ 정상지가상승분 : 별지 제5목록 기재와 같다.
⑤ 기부토지가액 : 변동이 없다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 처분은 위법하다 할 것인바, 이와 결론을 달리 한 제1심 판결은 부당하므로 원고의 항소를 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.
■ 2심 2006누356 (선고일자-20090122) 지역자원시설세
【판결요지】
토지는 실제의 매입가격을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 없으므로, 처분은 위법하다.
【전문】
【주문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2005. 1. 7. 원고에 대하여 한 개발부담금 2,099,295,700원의 부과처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
【이유】
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부 기재를 고치는 외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제2쪽 8번째 줄의 “1487-63 외 39필지 8,904.51㎡(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)” ⇒ “1487-63 외 37필지 9,527.7㎡(별지 제2목록 기재 참조. 한편 이들 토지 중 일부인 623.2㎡는 도로로 기부채납되어 이 사건 처분의 대상이 된 토지들의 실제 면적은 8,904.5㎡이 되었는바, 이하 이를 ‘이 사건 토지들’이라 한다. 한편 이 사건 토지들은 뒤에서 보는 아파트 건설사업이 종료된 후 1필지로 합필되어 같은 동 1487-63이라는 지번이 부여되었다)”
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부 기재를 고치는 외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제4쪽 맨 아랫줄부터 제5쪽 13번째 줄까지를 다음과 같이 고침.
“(4) 넷째,건설이십일과현우산업개발은 주택건설사업계획승인을 받기 이전에 일부 토지들을 각 그 소유자들로부터 매수한 다음 2001. 9. 20. 원고에게 사업권을 양도하였고, 위 토지들의 소유자들이 2001. 12. 14. 원고와 사이에 위와 같은 금액으로 계약서를 다시 작성함으로써 원고의 계약당사자 지위 인수에 동의하였다. 그런데 부과개시시점 이전에 토지들을 매입하였는지 여부는 당초현우산업개발및건설이십일이 매매계약을 체결한 시점을 기준으로 판단하여야 하므로,현우산업개발및건설이십일이 이 사건 주택건설사업계획 승인일인 2001. 10. 8. 이전에 매매계약을 체결한 위 토지들에 대한 개시시점지가는 원고가 신고한 실제 매입가액을 기준으로 하여 산정하여야 한다.“
나. 관계법령
별지 제1목록 기재와 같다.
다. 판단
(1) 원고의 첫째 주장에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부 기재를 고치는 외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제8쪽 9번째 줄의 말미에 “(헌법재판소 2008. 7. 31. 선고 2006헌바2 결정 참조)”라는 기재를 추가함
(2) 원고의 둘째 주장에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부 기재를 고치는 외에는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 제9쪽 3번째 줄의 말미에 “{한편 원고는 위 시행령 조항을 위와 같이 제한적으로 해석한다면 이는 모법의 규정 취지를 벗어나 위임입법으로서의 한계를 일탈한 것으로 보아야 한다고 주장하나, 법 및 시행령의 입법취지와 규정 내용 등에 비추어 보면 위 시행령 조항은 모법에 근거를 두고 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 규정하고 있다 할 것이므로 위 주장도 이유 없다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2007두4711 판결참조).}”라는 기재를 추가함.
(3) 원고의 셋째 주장에 대한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조에 의하여 이를 그대로 인용한다.
(4) 원고의 넷째 주장에 대한 판단
(가) 법 제6조 제1항 제3호는 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자가 개발부담금을 납부할 의무가 있다고 규정하고 있는데, 이는 개발사업이 승계된 경우 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 아니한 점을 고려하여 부과행정상의 절차적 편의를 위하여 마련된 규정으로서, 개발사업의 승계 당사자들은 위 규정을 전제로 하여 승계에 관한 대가 등을 결정할 것이므로, 승계인이 납부의무를 법률상 당연히 승계하는 이상 개발부담금 산정시 그 개시시점 및 개시시점지가 산정도 원칙적으로 양도인의 그것을 기준으로 판단하여야 할 것이고, 개시시점지가를 법 제10조 제3항 단서에 의하여 산정하는 경우에도 개발사업의 양도인이 그 양도 전에 개발사업의 대상토지를 매수하였다면 특별한 사정이 없는 한 그 매매대금을 실제 매입가액으로 봄이 상당하다(대법원 1995. 2. 10. 선고 94누12821 판결,2002. 4. 12. 선고 2000두2655 판결등 참조).
한편 법 및 시행령의 관련 규정들의 내용과 실제의 매입가액 또는 취득가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있는 경우를 정하고 있는 위 단서규정의 입법연혁 및 그 취지 그리고 개발부담금 제도의 목적과 그 제도적 의의 등을 종합하여 보면, 부과개시시점 이전에 매매계약이 체결되고 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금이 지급된 경우에는 비록 부과개시시점 이후에 중도금 및 잔금이 지급된 경우라 하더라도 위 규정에서 말하는 ‘부과개시시점 이전에 매입한 경우’에 해당한다고 봄이 상당하다(대법원 2008. 4. 11. 선고 2006두750 판결참조).
(나) 이 사건에 있어, 부과개시시점은건설이십일이 주택건설사업계획승인을 받은 2001. 10. 8.로 보아야 하고, 갑 제4호증의 1 내지 48, 갑 제10호증의 1 내지 27, 갑 제19 내지 55호증, 갑 제56호증의 1 내지 27의 각 기재 및 당심 증인 오근례의 증언에 의하면,건설이십일또는현우산업개발이 위 부과개시시점 이전에 이 사건 토지들 중 일부 토지들(그 구체적인 내역은 별지 제3목록과 같다) 및 그 지상건물들에 관하여 매매계약을 체결하고 그 계약에서 약정한 금액대로 매매대금을 모두 지급하였으며, 그 매입가격이 취득세 및 등록세의 과세표준이 된 사실이 인정된다. 따라서 위 토지들은 앞서 본 법리에 따라 ‘부과개시시점 이전에 매입한 경우’로서 ‘그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우’에 해당한다 할 것이므로, 이 토지들에 대하여는 그 실제의 매입가격을 개시시점의 지가로 삼아야 할 것이다(이 토지들에 대한 계약금을 비롯한 매매대금 전체가 위 부과개시시점보다 이후에 지급되었으나, 매매계약 자체가 그 이전에 체결되었고 그 계약에서 정한 대로 매매대금이 지급된 이상, 위 2006두750 판결에서 설시한 법리의 적용을 부정할 합리적인 이유는 찾기 어렵다).
한편 원고는 1487-100 토지에 대하여도 위와 같은 이유로 실제의 매입가격이 개시시점지가로 인정되어야 한다고 주장하고 있는데, 갑 제18호증의 기재에 의하면현우산업개발이 위 부과개시시점 이전에 위 토지를 5억 원에 매수하는 내용의 매매계약을 체결한 사실이 인정되나, 갑 제4호증의 47, 갑 제56호증의 28의 각 기재에 의하면 원고가현우산업개발로부터 위 토지를 다시 20억 원에 매수하는 내용의 매매계약을 체결하였고, 취득세 및 등록세의 과세표준도 위 5억 원이 아니라 20억 원을 기준으로 하고 있는 사실이 인정된다. 따라서 이 토지는 실제의 매입가격을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 없다.
(다) 정당한 개발부담금의 산정
개발부담금은 개발이익( = 종료시점지가 - 개시시점지가 - 개발비용 - 정상지가상승분 - 기부토지가액)에 부담률(25%)을 곱하여 산정되는바, 별지 제3목록 기재 토지들에 관하여 실제 매입가격을 기준으로 개시시점지가를 산정하면 별지 제6목록 기재와 같이 개발이익이 부(負)가 되므로 원고에게 부과할 개발부담금은 없게 되는바, 그 구체적인 산정과정은 다음과 같다.
① 종료시점 지가 : 변동이 없다.
② 개시시점 지가 : 별지 제4목록 기재와 같다.
건설이십일또는현우산업개발이 별지 제3목록 기재 토지들을 매입할 당시 그 지상에는 건물들이 존재하고 있었는데, 실제 매입대금 중 토지 부분과 건물 부분의 구분이 불분명한바, 이 사건 처분시점을 기준으로 할 경우에는 법 또는 시행령에 이러한 경우 토지 매입가액의 산정방법에 관하여 아무런 규정이 없었다. 그런데 시행령이 2006. 12. 15. 대통령령 19752호로 개정되면서 제9조 제6항에 이처럼 실제 매입가액을 개시시점지가로 함에 있어 토지와 그 지상 건물을 함께 매입한 경우로서 실제 매입가액 중 토지의 가액과 건물의 가액이 불분명한 경우에는부가가치세법시행령 제48조의2 제4항이 정하는 바에 따라 안분계산한 금액1)1)소득세법 제99조의 규정에 의한 기준시가에 따라 안분계산한 금액을 말한다.
을 그 토지의 매입가액으로 한다는 취지의 규정이 신설되었다. 살피건대, 법에 따라 명백히 실제 매입가액을 개시시점지가로 인정하여야 할 경우에 해당된다면, 단지 해당 토지와 그 지상 건물을 함께 매입하였고 그 가액의 구분이 불분명하다는 이유만으로 실제 매입가액을 개시시점지가로 인정하지 않는 것은 명백히 부당하고, 달리 적절한 배분기준을 찾기 어렵다는 점에서 위 신설규정을 이 사건에 원용하여 별지 제3목록 기재 토지들의 실제 매입가액을 산정함이 상당하다 할 것이고, 이러한 기준에 따라 산정한 결과는 별지 제3목록의 ‘⑩ 최종토지매매대금(도로제외)’란 기재와 같다.
③ 개발비용 : 변동이 없다.
④ 정상지가상승분 : 별지 제5목록 기재와 같다.
⑤ 기부토지가액 : 변동이 없다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 처분은 위법하다 할 것인바, 이와 결론을 달리 한 제1심 판결은 부당하므로 원고의 항소를 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.
■ 1심 2005구합4083 (선고일자-20051125) 지역자원시설세
【판결요지】
과세관청이 한 개발부담금부과처분 중 항고소송의 대상으로 삼을 수 있는 것은 2005. 1. 7.자 처분 중 취소되지 않고 남아있는 위 금 2,099,295,700원에 해당하는 부분이라 할 것이고, 2005. 1. 7.자 처분 중 일부 금액을 취소하는 것에 불과한 2005. 4. 8.자 처분은 그 자체로서 항고소송의 대상이 될 수 있는 독립된 행정처분이라고 볼 수 없으므로, 이를 대상으로 하여 그 취소를 구하는 납세자의 예비적 청구에 관한 소는 부적법하다.
【전문】
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 소외 주식회사건설이십일(이하 ‘건설이십일’이라 한다)은 서울서초구 서초동 1487-63외 39필지 8,904.51㎡(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다) 지상에 115세대 아파트 2개동을 건축하기로 하고, 2001. 10. 8. 피고로부터 주택건설촉진법(2003. 7. 25. 법률 제6943호 주택법으로 전문개정되기 전의 것) 제33조에 의한 주택건설사업계획승인을 받았다(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라 한다). 그 후 이 사건 주택건설사업의 사업주체는 2001. 10. 26.건설이십일에서소외 현우산업개발주식회사(이하 ‘현우산업개발’이라 한다)로 변경되었다.
나. 원고는 2002. 3. 30. 피고로부터 사업주체를현우산업개발로부터 원고로 변경하는 내용의 주택건설사업계획 변경승인을 받은 후 이 사건 주택건설사업을 진행하여 2004. 8. 24. 사용검사를 받았다.
다. 피고는 2004. 12. 13. 원고에게, 이 사건 주택건설사업에 대하여 이 사건 토지들의 2001년 개별공시지가를 기초로 개시시점지가를 산정하여 개발부담금 부과예정통지를 하였고, 이에 원고는 2004. 12. 27. 피고에게 이 사건 토지들의 실제 매입가액이 금 33,996,155,011원이라는 거래가격신고서를 제출하였다.
라. 피고는 2004. 12. 28. 원고에게, 위 거래가격신고서를 검토한 결과구 개발이익환수에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제10조 제3항, 개발이익환수에 관한 법률 시행령(이하 ‘시행령’이라 한다) 제9조 제5항 소정의 부과개시시점 이전에 매입한 경우에 해당되지 아니하여 원고가 신고한 매입가액을 개시시점지가로 인정할 수 없다는 이유로 거래가격신고서 반려통지를 하였다.
마. 피고는 2005. 1. 7. 원고에게, 위 사용검사일인 2004. 8. 24.을 부과종료시점으로 하여 그 시점의 이 사건 토지들의 가액 금 24,431,406,250원에서 부과개시시점(위 사업승인일)인 2001. 10. 8.의 이 사건 토지들의 가액 금 9,814,243,509원과 개발비용 금 1,358,184,542원, 정상지가상승분 금 3,813,339,912원, 기부토지가액 842,913,041원을 각 공제하여 산출된 개발이익 금 8,602,725,246원에 부담률 25％를 적용하여 이 사건 주택건설사업에 따른 개발부담금 2,150,681,300원을 부과하였다. 그 후 피고는 2005. 4. 28. 원고에게, 기부토지의 개시시점지가 산정시 계산착오로 개발부담금이 산정·부과되었다는 이유로 당초 부과한 위 개발부담금을 금 2,099,295,700원으로 정정하여 통지하였다(이하 위 당초처분에서 감액되고 남은 부분을 ’이 사건 처분‘이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 갑 제4호증의 1 내지 48, 갑 제5 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주위적 청구 부분
가. 원고의 주장
(1) 첫째,법 제10조 제3항 제5호가 그에 따른시행령 제9조 제5항각 호의 규정에 열거된 사유에 해당하는 경우에만 실제 매입가액을 기준으로 하여 개시시점지가를 산정하고 그 외의 경우에는 개별공시지가를 기준으로 하여 개시시점지가를 산정하도록 규정한 것으로 해석한다면, 이는헌법 제75조의 위임입법의 한계를 일탈하였을 뿐만 아니라헌법 제11조의 평등의 원칙,제23조의 재산권 보장 원칙에 위배된다고 할 것이고, 이 사건 처분은 위헌인 법률에 근거하였다는 점에서 위법하다.
(2) 둘째, 실제 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있는 경우를 규정하고 있는 시행령 제9조 제5항 각 호의 규정은 법 제10조 제3항 제5호의 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우를 예시적으로 나열하고 있는 예시적 규정으로 보아야 하므로, 납부의무자는 위 각 호에 해당하지 아니하는 경우라도 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 실제 매입가액을 입증하여 이를 개시시점지가의 산정기준으로 인정받을 수 있다고 할 것이다.
따라서 비록 원고가 이 사건 주택건설사업계획의 승인일 이후인 2001. 12. 14.부터 2002. 2. 14.까지 사이에 이 사건 토지들의 매매계약을 체결하였다고 하더라도, 이 사건 개발부담금 부과에 있어서 개시시점지가는 원고가 신고한 이 사건 토지들의 실제 매입가격인 금 33,996,155,011원으로 보아야 하므로, 피고가 이 사건 토지들의 개별공시지가를 기준으로 개시시점지가를 산정하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.
(3) 셋째, 설령 그렇지 않다 하더라도, 원고가 이 사건 토지들의 매매계약을 체결한 시점은 2001. 12. 14.부터 2002. 2. 14.까지로 사업계획변경 승인을 받은 2002. 3. 30. 이전이므로, 원고에 대한 개시시점지가는 위 실제 매입가액을 기준으로 하여 산정하여야 한다. 그럼에도 불구하고 원고의 매입시점이 부과개시시점 이전이 아니라는 이유로 개별공시지가를 기준으로 개시시점지가를 산정하여 개발부담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
(4) 넷째,건설이십일은 2001. 3. 22. 이 사건 토지들 중 서울서초구 서초동 1487-100토지를, 2004. 4. 25.같은 동 1487-71토지를 그 소유자들로부터 각 매수하였다. 또한현우산업개발은건설이십일의 명의로 이 사건 주택건설사업의 사업승인을 신청하고 2001. 3.경 이 사건 토지들 중 서울서초구 서초동 1487-63등 27필지에 대한 매매계약을 체결하였으나 그 대금을 지급할 능력이 없어 2001. 9. 20. 원고에게 사업권을 양도하고, 이 사건 토지의 소유자들이 2001. 12. 14. 원고와 같은 금액으로 계약서를 다시 작성함으로써현우산업개발과 원고 사이의 계약당사자 지위 인수에 동의하였다.
따라서 부과개시시점 이전에 이 사건 토지들을 매입하였는지 여부는 당초현우산업개발및건설이십일이 매매계약을 체결한 시점을 기준으로 판단하여야 하므로,현우산업개발및건설이십일이 이 사건 주택건설사업계획 승인일인 2001. 10. 8. 이전에 매매계약을 체결한 이 사건 토지들 중 29필지에 대한 개시시점지가는 원고가 신고한 실제 매입가액(위 금액은현우산업개발및건설이십일이 위 29필지의 토지소유자들과 체결한 매매대금과 같은 금액이다)을 기준으로 하여 산정하여야 한다. 그러므로 개별공시지가를 기준으로 하여 개시시점지가를 산정한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
(1) 원고의 첫째 주장에 대한 판단
(가) 개발부담금제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이므로 개발사업시행자에게 부과할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산정함에 있어서는 가능한 한 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익을 실제에 가깝도록 객관적인 기준에 의하여 산정하여야 할 것이고, 어떤 개발이익을 어떤 방법으로 어떤 기준에 의하여 환수할 것인지는 오로지 입법정책적으로 결정될 문제라 할 것이다.
(나)구 개발이익환수에 관한 법률(1998. 9. 19. 법률 제5572호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항은 개시시점지가와 관련하여 이를 원칙적으로 개별공시지가에 의하도록 하면서, 그 단서로서 실제 매입가액을 주장할 수 있는 경우를 포괄적으로 대통령령에 위임하고 있었고,구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제15983호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항각호는 이에 해당하는 경우를 제한적으로 열거하고 있었는데, 헌법재판소는 1998. 6. 25. 위 단서 조항이 위임입법의 한계를 일탈한 것이라는 이유 등으로 위헌결정을 하였으며, 이에 따라 법원은 종래 납부의무자가 신고한 매입가액이 대통령령인위 시행령 제9조 제5항각 호 소정의 경우에 해당하지 않는다고 하더라도 그 가액이 실제의 매입가액으로 인정되면 이를 기준으로 부과개시시점지가를 산정하여야 한다고 판시해 왔다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2001두4627 판결).
그리고 위와 같은 위헌결정 이후에 그 결정취지를 반영하여 법령이 개정되었는데, 개정된 법과 시행령에서는 종래 시행령에서 규정하고 있던 실제 매입가액이 인정되는 경우를 모법에서 직접 열거하여 규정하면서 그 중의 하나로 법 제10조 제3항 제5호 규정을 두어 다시 일정한 경우를 대통령령에 위임하였고, 이에 따라시행령 제9조 제5항은 그에 해당하는 경우를 제1호와 제2호로 나누어 제한적으로 규정하고 있다. 이 같은 법령의 변천과정이나법 제10조 제3항,시행령 제9조 제5항의 규정형식 및 그 내용 등에 비추어 볼 때,법 제10조 제3항단서 및 각 호와 시행령 제9조 제5항 각 호는 실제의 매입가액을 부과개시시점의 지가산정 기준으로 주장할 수 있는 경우를 제한적으로 열거하고 있다고 볼 것이다.
살피건대, 개발이익의 산정방법도 기본적으로는 입법정책의 문제라 할 수 있으므로,법 제10조 제1항에 따라 부과종료시점의 지가를 표준지의 공시지가를 기초로 산정하는 이상 이에 상응하여법 제10조 제3항에서 부과개시시점의 지가를 표준지의 공시지가에서 산정한 개별공시지가를 기준으로 하는 것이 합리성을 크게 벗어나지 않는 한 타당하다고 할 수 있다. 그런데 법 제10조 제3항 단서는 이에 대한 예외로서 실제의 매입가격 또는 취득가액을 부과개시시점의 지가산정 기준으로 할 수 있는 경우를 제1호 내지 제4호에서 열거하면서 그 제5호에서 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우’라고 규정하고 있는바, 이는 그 위임의 범위를 구체적으로 명확하게 규정하고 있다고 할 것이므로 이에 따른 시행령의 규정 내용이 미비하다는 사유만으로 위 법률 규정이 곧바로 위임입법의 한계를 일탈하였다고 단정할 수 없다.
그리고법 제10조 제3항 제5호의 위임에 따라시행령 제9조 제5항각호에서 실제의 매입가액을 부과개시시점의 지가산정 기준으로 할 수 있는 경우를 제한적으로 열거함으로써 부과개시시점 이후에 토지를 매입한 때에는 개발부담금 납부의무자가 실제 매입가액에 기초하여 부과개시시점의 지가를 산정할 수 없는 경우가 생기게 되나, 개발사업의 인가 등 부과개시시점 이후에는 개발부담금의 부과를 예상하면서 토지를 취득하는 것이고, 이러한 관계로 취득세 등의 과세표준을 실제 거래가격보다 높게 신고하는 등 ‘실제의 매입가격이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우’에 해당된다고 보기 어려우므로, 이러한 경우를 매입가격을 기초로 부과개시시점의 지가산정 기준으로 하고 있지 않다 하여 위 법률 규정이 재산권보장의 원칙이나 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
따라서법 제10조 제3항 제5호의 규정은 개발부담금제도의 근본취지에 부합할 뿐만 아니라 입법적 재량 범위 내에서 이루어진 것으로서 합리성과 타당성을 수긍할 수 있고, 또 실제 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있는 경우를 지나치게 제한하여 재산권을 침해하는 규정이라고 할 수 없으므로, 위임입법의 한계를 규정한헌법 제75조, 평등원칙을 규정한헌법 제11조또는 재산권 보장을 규정한헌법 제23조에 위반된다고 할 수 없다. 이와 반대되는 전제에서 이 사건 처분이 위헌인 법률에 근거하여 위법하다는 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 원고의 둘째 주장에 대한 판단
(가)법 제10조 제3항에 의하면 개발부담금 부과와 관련하여 부과대상토지의 개시시점지가는 원칙적으로 개별공시지가를 기준으로 산정하되, 예외적으로 실제의 매입가액을 기준으로 할 수 있는 경우를 열거하면서 그 제5호로 ‘실제의 매입가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우’를 들고 있고, 시행령 제9조 제5항은 그 같은 경우의 하나로 제1호로, ‘부과개시시점 이전에 매입한 경우로서 그 매입가격이 취득세 또는 등록세의 과세표준이 된 경우’를 들고 있다.
(나) 이 사건에 관하여 보건대, 위에서 본 바와 같이법 제10조 제3항단서 및 각 호와시행령 제9조 제5항각 호는 실제의 매입가액을 부과개시시점의 지가산정 기준으로 주장할 수 있는 경우를 제한적으로 열거한 것으로 보아야 할 것인데, 원고의 주장 자체에 의하더라도 이 사건 토지들의 매매계약은 이 사건 주택건설사업계획의 승인일 이후인 2001. 12. 14.부터 2002. 2. 14.까지 사이에 체결되었다는 것이므로, 이 사건 토지들의 매입은 부과개시시점 이전에 매입한 경우에 해당하지 않는다 할 것이다. 따라서 원고로서는법 제10조 제3항 제5호에 따라 실제 매입가액을 부과개시시점의 지가 산정기준으로 인정받을 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
(3) 원고의 셋째 주장에 대한 판단
법 제9조 제1항은 부과개시시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가 등을 받은 날로 한다고 규정하고 있고, 제2항은 제1항의 규정에 의한 개발사업의 인가 등을 받은 날과 취득일은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며,시행령 제7조 제1항[별표 2]의 1호는 이 사건과 같은 주택건설사업의 경우 사업계획승인일을 인가 등을 받은 날로 규정하고 있다.
위 제1항에서 인정한 바와 같이, 이 사건 주택건설사업계획의 승인일은 2001. 10. 8.이고, 원고가 2002. 3. 30. 피고로부터 받은 이 사건 주택건설사업계획의 변경승인은건설이십일이 받은 위 2001. 10. 8.자 당초 승인과 다른 새로운 승인이 아니라 그 사업목적이나 사업대상부동산(면적)이 동일한 상태에서 사업주체의 변동으로 인하여 종전 승인사항을 변경한 것에 불과하여, 결국 원고는건설이십일이 승인받은 당초 승인을 기초로 동일한 사업을 진행하여 사업을 완공한 것이므로, 이 사건 개발부담금의 부과개시시점은 이 사건 주택건설사업계획의 승인일인 2001. 10. 8.이라 할 것이다. 따라서 원고의 이 사건 토지들의 매입은 부과개시시점 이후에 매입한 경우에 해당한다고 할 것이어서 원고의 위 주장은 이유 없다.
(4) 원고의 넷째 주장에 대한 판단
(가)법 제6조 제1항 제3호는 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자가 개발부담금을 납부할 의무가 있다고 규정하고 있는데, 이는 개발사업이 승계된 경우 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 아니한 점을 고려하여 부과행정상의 절차적 편의를 위하여 마련된 규정으로서, 개발사업의 승계 당사자들은 위 규정을 전제로 하여 승계에 관한 대가 등을 결정할 것이므로, 승계인이 납부의무를 법률상 당연히 승계하는 이상 개발부담금 산정시 그 개시시점 및 개시시점지가 산정도 원칙적으로 양도인의 그것을 기준으로 판단하여야 할 것이고, 개시시점지가를법 제10조 제3항단서에 의하여 산정하는 경우에도 개발사업의 양도인이 그 양도 전에 개발사업의 대상토지를 매수하였다면 특별한 사정이 없는 한 그 매매대금을 실제 매입가액으로 봄이 상당하다(대법원 1995. 2. 10. 선고 94누12821 판결,2002. 4. 12. 선고 2000두2655 판결등 참조).
한편, 시행령 제9조 제5항 제1호 규정에서 말하는 ‘매입’이라 함은 그것이 취득세 등의 부과근거가 되는 점에 비추어 볼 때 특별한 사정이 없는 한 잔금의 지급을 의미하는 것이지 단순히 매매계약을 체결한 것만으로는 부족하다고 할 것이다. 다만 시행령 제9조 제5항 제1호가 부과개시시점 이전에 매입한 경우에만 실제의 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정할 수 있도록 한 것은, 부과개시시점 이후에 매입한 경우에는 그 같은 매입가액에는 이미 개발이익이 포함되어 있는 경우가 보통이고, 따라서 이를 개시시점지가로 인정해 주게 되면 그 부분 개발이익에 대해서는 개발부담금의 부과가 누락되게 되는 셈이 되어 부당하며, 이 같은 매입가액은법 제10조 제3항 제5호규정에서 정하고 있는 ‘정상적인 거래가격’에도 해당할 수 없기 때문일 것이다. 따라서 그 같은 염려가 없고 정상적인 거래가격이라고 인정되는 경우, 즉 잔금 청산은 비록 부과개시시점 이후에 이루어졌으나 그 매매계약 체결 전후의 사정에 비추어 볼 때 당해 매입가액에 개발이익이 포함되어 있지 않음이 명백한 때와 같은 예외적인 경우에 한하여, 특별한 사정이 있다고 보아 잔금지급일이 아닌 매매계약 체결일을 매입일로 인정해 줄 수 있을 것이다.
(나) 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 주택건설사업의 양도인인현우산업개발및건설이십일이 토지소유자들과 사이에 이 사건 토지들 중 29필지에 대하여 원고가 신고한 매입가액으로 매매계약을 체결하였다고 볼 수 있는지, 만일 이를 긍정할 경우에도법 제10조 제3항 제5호에 의한시행령 제9조 제5항 제1호에서 말하는 ‘부과개시시점 이전에 매입한 경우’에 해당한다고 볼 수 있는지 여부에 관하여 아래에서 살펴본다.
1) 갑 제10호증의 1 내지 27, 갑 제13호증, 갑 제15, 16호증의 각 1, 2, 3의 각 기재, 증인 유숙자의 일부 증언만으로는현우산업개발및건설이십일이 토지소유자들과 사이에 이 사건 토지들 중 29필지에 대하여 원고가 신고한 매입가액으로 매매계약을 체결하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
2) 설령 원고의 주장과 같이현우산업개발및건설이십일이 토지소유자들과 사이에 이 사건 토지들 중 29필지에 대하여 위 신고가액으로 매매계약을 체결하였다고 하더라도, 갑 제10호증의 1 내지 27, 갑 제11호증, 갑 제15, 16호증의 각 1, 2, 3의 각 기재, 증인 유숙자의 일부 증언에 의하면,현우산업개발이 2001. 3.경부터 2001. 9. 26.까지 토지소유자들과 사이에 이 사건 토지들 중 서울서초구 서초동 1487-63등 27필지에 관하여 매매계약을 체결하였다고 주장하는 그 계약서상에는 계약의 효력에 대하여 사업승인을 얻은 후현우산업개발로 사업주체명의가 변경되고 전체 필지에 대한 여러 문제점을 해결하고 부동산매매계약서의 작성이 모두 완료된 후 10일 이내에 토지소유자의 은행계좌에 계약금이 입금되었을 때 본 계약서의 효력이 발생하기로 한다(계약서 제4조)고 기재되어 있을 뿐 계약금 및 중도금, 잔금의 지급시기 등이 기재되어 있지 않고 매매계약일자도 명확히 기재되어 있지 아니한 사실, 원고가 2001. 9. 20.현우산업개발과 사이에 이 사건 주택건설사업과 관련한 사업권 일체를 양수하기로 하는 계약을 체결하였는데, 위 계약서상현우산업개발및건설이십일이 매수하였다고 주장하는 토지들에 관한 권리의 이전 등에 관하여는 아무런 기재가 되어 있지 아니한 사실, 이 사건 토지들에 관한 계약금 등 매매대금은 원고가 이 사건 주택건설사업계획의 승인일 이후에 지급한 사실을 인정할 수 있다.
위에서 인정한 바와 같이, 원고가 주장하는현우산업개발의 이 사건 토지 중 27필지에 대한 매매계약은 계약금 등 매매대금의 지급을 정하여진 일정한 시기에 하는 것이 아니라 주택건설사업계획승인 등과 연계하고 있는 점, 원고가 이 사건 주택건설사업계획의 승인이 이루어진 후에 이 사건 토지들의 소유자들과 사이에 다시 매매계약을 체결하고 계약금 등 매매대금을 지급한 점, 위 29필지를 포함한 이 사건 토지들의 매매대금 33,996,155,011원은 이 사건 토지들의 부과개시시점의 개별공시지가 금 9,814,243,509원의 약 3배 이상 될 뿐만 아니라 부과종료시점의 개별공시지가 금 24,431,406,250원보다도 훨씬 높은 점 등에 비추어 보면, 원고 주장의 이 사건 토지들 중 29필지의 매매대금에는 이 사건 토지들에 대한 개발이익이 이미 포함되어 있어 정상적인 거래가격이라고 보기 어렵다 할 것이므로,현우산업개발및건설이십일의 매매계약 체결일을 매입일로 인정해 줄 특별한 사정이 있는 경우에 해당하지 아니한다. 따라서시행령 제9조 제5항 제1호의 규정에 따라 원고가 신고한 매입가액을 개시시점지가의 산정 기준으로 인정해 주어야 한다는 원고의 위 주장은 이유 없다.
3. 원고의 예비적 청구 부분
가. 원고의 주장
피고의 2005. 4. 28.자 개발부담금 2,099,295,700원의 부과처분은 2005. 1. 7.자 당초 처분과는 별개의 독립된 부과처분에 해당하고, 위 주위적 청구 부분에서와 같은 이유로 위법하므로 그 취소를 구한다.
나. 판단
(1)시행령 제16조는 건설교통부장관이법 제15조의 규정에 의하여 납부고지서를 발부할 때에는 납부의무자에게 납부금액 및 그 산출근거·납부기한과 납부장소를 명시하여야 한다고 규정하고 있고, 제17조 제1항은 건설교통부장관은 제15조의 규정에 의하여 부담금을 결정한 후에 그 결정내용에 탈루 또는 오류가 있는 것을 발견한 때에는 즉시 그 부담금을 조사하여 정정하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 개발이익환수에 관한 법률 시행규칙 제7조는 영 제16조·제17조 및 제17조의2 제3항의 규정에 의한 개발부담금납부고지서와 그 영수증서는 별지 제5호 서식에 의한다고 규정하고 있고, 제8조는 영 제17조의 규정에 의한 개발부담금부과 고지내용에 대한 정정의 통지는 별지 제6호 서식에 의한다고 규정하고 있다.
(2) 갑 제6, 9호증의 각 기재에 의하면, 피고가 2005. 4. 28. 원고에게 2005. 1. 7.자 당초처분에 의한 개발부담금 2,150,681,300원에 대하여 기부토지의 개시시점지가 산정시 계산착오를 이유로 금 2,099,295,700원으로 감액하여 정정통지한 사실, 피고가 당시 납부기한을 위 당초처분과 마찬가지로 ‘2005. 6. 6.’로 기재한개발이익환수에 관한 법률 시행규칙 제8조에 의한 별지 제6호 서식(납부고지정정통지서)에 의하여 통지한 사실을 인정할 수 있다.
위 인정사실에 의하면, 2005. 1. 7.자 당초처분은 2005. 4. 28.자 처분에 의하여 일부가 취소됨으로써 금 2,099,295,700원에 해당하는 부분만 존속하게 되었다 할 것이다. 따라서 피고가 한 개발부담금부과처분 중 항고소송의 대상으로 삼을 수 있는 것은 2005. 1. 7.자 처분 중 취소되지 않고 남아있는 위 금 2,099,295,700원에 해당하는 부분이라 할 것이고, 2005. 1. 7.자 처분 중 일부 금액을 취소하는 것에 불과한 2005. 4. 8.자 처분은 그 자체로서 항고소송의 대상이 될 수 있는 독립된 행정처분이라고 볼 수 없으므로 이를 대상으로 하여 그 취소를 구하는 원고의 예비적 청구에 관한 소는 부적법하다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 주위적 청구는 이유 없으므로 기각하고, 예비적 청구의 소는 부적하여 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.