과징금부과처분취소
[서울행정법원 1999. 11. 19. 99구22416 원고승]
■ 2심 99누16759 (선고일자-20021226) 기타
【판결요지】
공공기관으로부터 분양받은 아파트를 장기간 미등기 상태로 방치한 것에 투기나 탈세 등의 탈법행위의 목적이 없었다는 등의 사정이 있었더라도 이러한 사유만으로는 원고가 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’에 해당한다고 볼 수 없으므로 과징금을 부과할 수 있다.
【전문】
【주문】
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
3. 소송총비용은 원고들의 부담으로 한다.
【이유】
1. 처분의 경위
아래의 사실은 갑 제1, 2, 3, 8 내지 15호증, 을 제1, 2, 3, 9호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가. 소외 정규준,서기찬,강정길은소외 대한주택공사(이하 ‘소외 공사’라 한다)로부터 각 금 2,000,000원을 융자받아 다음과 같이 서울 송파구잠실동 27소재 주공아파트 1세대를 각 분양받으면서 융자금의 상환을 완료한 후에 소유권이전등기를 넘겨받기로 약정하였다.
나. 원고 이면우는1980. 11.경 위정규준으로부터,원고 박성철은1982. 6.경 위서기찬으로부터,원고 김정화는1982. 6.경 위강정길로부터 각 위 분양계약상 수분양자의 지위 및 이에 따른 융자금상환채무를 각 인수하는 조건으로 소외 공사의 승인을 받아 위 아파트 1세대를 매수한 이래 각 그 무렵 위 아파트에 입주하여 현재까지 거주하여 오고 있다.
다. 소외 공사는 위 각 아파트에 관하여 1978. 7.경부터 같은 해 8.경까지 사이에 각 소유권보존등기를 마쳤고, 원고들은 1991. 10.경부터 1992. 3.경까지 사이에 소외 공사에 대한 위 융자금채무의 상환을 마쳤으나, 소외 공사로부터 위 각 아파트에 대한 소유권이전등기를 경료받지는 아니하였다.
라. 피고는 소외 공사의 수분양대장상 수분양자의 변동내역에 따라 원고들이 위 각 아파트를 매수한 이후부터는 원고들에게 위 각 아파트에 대한 재산세 및 종합토지세를 부과 고지하여 오다가 원고들이 구부동산실권리자명의등기에관한법률(2002. 3. 30. 법률 제6683호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘부동산실명법’이라 한다)의 시행일인 1995. 7. 1. 이전에 위 각 분양계약에 따른 융자금의 상환을 완료하고도 위 시행일로부터 3년이 경과하도록 소유권이전등기 신청을 하지 아니하였다는 이유로,부동산실명법 제10조 제1항,부칙 제1조,제3조,부동산등기특별조치법 제2조 제1항등을 적용하여 1998. 10. 1.원고 이면우에 대하여 위 아파트 514동 801호 평가액의 100분의 30에 상당하는 과징금 47,400,000원을,원고 박성철,김정화에 대하여 위 아파트 530동 405호 및 523동 608호 평가액의 각 100분의 30에 상당하는 과징금 43,500,000원을 각 부과하는 처분을 하였다(이하 당초처분이라 한다).
마. 한편 원고들은 이 사건 처분에 앞서 1998. 8. 24. 피고로부터 이 사건 처분의 예고통지를 받은 후,원고 이면우는같은 해 9. 11.,원고 박성철,김정화는같은 달 8. 각자 매수한 위 아파트에 관한 각 소유권이전등기를 마친 바 있다.
바. 그러나 헌법재판소는 2001. 5. 31. 위구법 10조 제1항본문이 장기미등기자에 대하여 그 위반의 유형을 가리지 않고 일률적으로 100분의 30에 해당하는 과징금을 부과할 수 있도록 규정한 것은 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙에 위반한다는 이유로 헌법불합치결정(99헌가18등)을 하였고, 그 후 2002. 3. 30. 법률 제6683호로 위 조항이 아래 관련법령 기재와 같이 위반의 유형과 정도에 따라 과징금을 차등하여 규정하는 형식으로 개정(이하 개정된 법을 ‘신법’이라 한다)되자 피고는 2002. 8. 13.신법 제10조 제1항,신법시행령 제4조의 2에 의하여 이 사건 각 아파트의 평가액에 과징금부과율 10%(위 시행령 별표에 기재된 부동산평가액을 기준으로 한 과징금부과율 5%와 의무위반경과기간을 기준으로 하는 과징금부과율 5%를 합산)를 적용한 다음 이 사건의 경우 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 없다고 보아법시행령 제4조의 2단서를 적용하여 100분의 50을 감경하여 당초의 과징금을원고 이면우에 대하여는 7,900,000원으로,원고 박성철,김정화에 대하여는 7,250,000원으로 각 감액하였다(이하 당초처분 중 위와 같이 감액되고 남은 부분을 이 사건 처분이라 한다).
2. 관계법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
(1) 원고들은 소외 공사의 승인을 받아 수분양자들로부터 이 사건 각 아파트를 매수하여 장기간 그 융자금의 상환을 완료한 이래 그에 대한 재산세 등을 납부하여 오면서 자신들을 이 사건 각 아파트의 실질적인 소유자로 인식하여 왔고 그에 따라 현실적인 이전등기의 필요성을 느끼지 못하여 이전등기신청을 해태하게 된 것일 뿐 거기에 투기탈세 등 탈법행위의 목적이 전혀 없었으므로부동산실명법 제10조 제1항단서에서 정한 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’에 해당하고, 원고들이 단순한 장기미등기자라는 이유로 위와 같이 과징금처분을 하는 것은 부동산등기제도를 악용한 투기탈세탈법행위등 반사회적 행위를 방지하고 부동산거래의 정상화와 부동산가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하는 부동산실명제의 취지에 반한 위법한 처분이다.
(2) 피고는 위 각 아파트가 원고들 앞으로 소유권이전등기 되기 전에도 줄곧 재산세 및 종합토지세를 원고들 명의로 납부고지하는 등 위 각 아파트가 사실상 원고들의 소유임을 인정하였고, 원고들도 이를 신뢰하여 위와 같이 이전등기를 하지 않고 있었던 것인데 피고가 부동산실명법상의 유예기간 동안 한번도 등기이전에 대한 예고를 한 적도 없다가 그 기간이 지나자 갑자기 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 것이다.
(3) 이 사건 과징금 처분은 행정법상의 의무를 위반한 자에 대하여 당해 위반행위로 인하여 얻게 될 경제적 이익을 박탈하기 위한 목적으로 부과되는 금전적인 제재의 일종이므로 법이 규정한 범위 내에서 그 부과처분 당시까지 부과관청이 확인한 사실을 기초로 일의적으로 확정되어야 할 것이고 추후에 변경이나 새로운 부과처분을 임의로 할 수 없다.
나. 판 단
(1) 첫 번째 주장에 관한 판단
신법 제10조 제1항단서에서 장기미등기자에 대하여 과징금을 부과할 수 없는 사유의 하나로 정하는 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’라 함은 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 말한다 할 것이므로(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두6558 판결), 원고가 이 사건 토지에 대하여 장기간 미등기 상태로 방치한 것에 투기나 탈세 등의 탈법행위의 목적이 없었다는 등의 사정이 있었더라도 이러한 사유만으로는 원고가 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’에 해당한다고 볼 수 없다.
또한, 장기미등기는 명의신탁과는 달리 단순한 의무불이행이라는 소극적 부작위 상태에 불과하고 단순한 무지나 무관심 또는 등기에 따르는 각종 비용등의 문제로 장기간 미등기 상태로 방치하는 경우도 상당히 있을 것이나, 반면에 이러한 상태를 장기화시켜 사실상 전소유자와의 사이에서 명의신탁자처럼 숨어 있으면서 실질적인 권리행사를 통하여 탈세나 투기 등의 반사회적 행위를 하려는 경우도 적지 않을 것인바, 장기 미등기의 의도는 대부분 외부로 표출되지 않기 때문에 이를 객관적으로 파악하는 것이 몹시 힘들고, 따라서 선량함을 주장하면서 위 법의 규제에서 벗어나려 한다면 위 법의 목적달성은 거의 힘들어질 것이므로, 누구에게나 등기의무를 부과하고 이러한 의무위반에 대하여 일정한 제재를 가함으로써 등기의무를 강제할 필요가 있어, 위 법은 반사회적 의도가 없는 단순한 장기미등기를 포함하여 제재를 가하는 대신 비교적 장기간인 3년의 소유권이전등기 신청기간을 허여하고 과징금 부과의 폭넓은 예외사유를 인정하고 있다. 따라서 반사회적 의도가 없는 단순한 장기미등기에 대하여 제재를 가하는 것이 부동산실명법의 목적에 어긋난다는 원고의 주장은 이유 없다.
(2) 원고의 두 번째 주장에 관한 판단
피고가 위 각 아파트가 원고들 앞으로 소유권이전등기 되기 전에도 원고들이 그 사실상 소유자임을 전제로 줄곧 재산세 및 종합토지세를 원고들 명의로 납부고지하였다 하더라도 이러한 사유만으로는 피고가 원고들이 위 각 아파트에 대하여 소유권이전등기를 장기간 방치하여도 된다는 견해를 표명하였다거나 원고들이 이를 신뢰하고 위와 같이 장기간 등기하지 않았다고 보기는 어려우므로 원고의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
(3) 원고의 세 번째 주장에 관한 판단
이 사건 과징금 처분은 원고들이 위 각 아파트의 소유권이전등기의무를 부동산실명법이 정한 유예기간 내에 하지 않았다는 위반사실에 대한 것으로 이미 확정되어 있었고, 다만 위구법 10조 제1항본문이 장기미등기자에 대하여 그 위반의 유형을 가리지 않고 일률적으로 100분의 30에 해당하는 과징금을 부과할 수 있도록 규정한 것은 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙에 위반한다는 헌법재판소의 2001. 5. 31.자 헌법불합치결정에 따라 그 과징금을 위반의 유형과 정도에 따라 차등하여 규정하는 형식으로 개정한 신법에 따라 과징금의 액수를 감액경정한 것으로서 적법하다고 할 것이므로 원고의 위 주장도 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고 원고들의 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
■ 1심 99구22416 (선고일자-19991119) 기타
【판결요지】
공공기관으로부터 아파트를 분양받아 융자금 상환을 완료하고 난 이후, 과세청이 아파트의 실질적인 소유자로 파악하여 장기간 조세를 부과하고 이를 납부받아왔고 소유자들도 현실적으로 이전등기의 필요성이 없어 이전등기신청을 하지 않는 등 부동산실명법상의 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유'가 있으므로 과징금을 부과할 수 없다.
【전문】
【주문】
1. 피고가 1998. 10. 1.,
가. 원고 이면우에 대하여 과징금 47,400,000원을,
나. 원고 박성철,김정화에 대하여 각 과징금 43,500,000원을 각 부과한 처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
【이유】
1. 처분의 경위
아래의 사실은 갑 제1, 3, 8 내지 15호증, 을 제1, 2, 3호증(가지번호 붙은 호증 모두 포함)의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
수분양자
분양계약
체결일
분양목적물
분양가격
융자금
융자금
상환기간
매월 상환액
정규준
1976. 2. 3.
514동 801호
10,594,000원
2,000,000원
1977. 11.
～1991. 10.
25,365원
서기찬
1977. 5. 3.
530동 405호
10,284,000원
〃
1978. 1.
～1991. 12.
〃
강정길
1977. 5. 2.
523동 608호
〃
〃
1978. 4.
～1992. 3.
〃
가. 소외 정규준,서기찬,강정길은소외 대한주택공사(이하 ‘소외 공사’라 한다)로부터 각 금 2,000,000원을 융자받아 다음과 같이 서울 송파구잠실동 27 소재주공아파트 1세대를 각 분양받으면서 융자금의 상환을 완료한 후에 소유권이전등기를 넘겨받기로 약정하였다.
나. 원고 이면우는1980. 11.경 위정규준으로부터,원고 박성철은1982. 6.경 위서기찬으로부터,원고 김정화는1982. 6.경 위강정길로부터 각 위 분양계약상 수분양자의 지위 및 이에 따른 융자금상환채무를 각 인수하는 조건으로 소외 공사의 승인을 받아 위 아파트 1세대를 매수한 이래 각 그 무렵 위 아파트에 입주하여 현재까지 거주하여 오고 있다.
다. 소외 공사는 위 각 아파트에 관하여 1978. 7.경부터 같은 해 8.경까지 사이에 각 소유권보존등기를 마쳤고, 원고들은 1991. 10.경부터 1992. 3.경까지 사이에 소외 공사에 대한 위 융자금채무의 상환을 마쳤으나, 소외 공사로부터 위 각 아파트에 대한 소유권이전등기를 경료받지는 아니하였다.
라. 피고는 소외 공사의 수분양대장상 수분양자의 변동내역에 따라 원고들이 위 각 아파트를 매수한 이후부터는 원고들에게 위 각 아파트에 대한 재산세 및 종합토지세를 부과고지하여 오다가 원고들이 부동산실권리자명의등기에관한법률(이하 ‘법’이라 한다)의 시행일인 1995. 7. 1. 이전에 위 각 분양계약에 따른 융자금의 상환을 완료하고도 위 시행일로부터 3년이 경과하도록 소유권이전등기 신청을 하지 아니하였다는 이유로,법 제10조 제1항, 부칙 제1조, 제3조,부동산등기특별조치법 제2조 제1항등을 적용하여 1998. 10. 1.원고 이면우에 대하여 위 아파트 514동 801호 평가액의 100분의 30에 상당하는 과징금 47,400,000원을,원고 박성철,김정화에 대하여 위 아파트 530동 405호 및 523동 608호 평가액의 각 100분의 30에 상당하는 과징금 43,500,000원을 각 부과하는 이 사건 처분을 하였다.
마. 한편 원고들은 이 사건 처분에 앞서 1998. 8. 24. 피고로부터 이 사건 처분의 예고통지를 받은 후,원고 이면우는같은 해 9. 11.,원고 박성철,김정화는같은 달 8. 각자 매수한 위 아파트에 관한 각 소유권이전등기를 마친 바 있다.
2. 관계법령
별지목록 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
원고들은 소외 공사의 승인을 받아 수분양자들로부터 이 사건 각 아파트를 매수하여 그 상환을 완료한 이래 그에 대한 재산세 등을 납부하여 오면서 자신들을 이 사건 각 아파트의 실질적인 소유자로 인식하여 왔고 그에 따라 현실적인 이전등기의 필요성을 느끼지 못하여 이전등기신청을 해태하게 된 것일 뿐 거기에 투기탈세 등 탈법행위의 목적이 전혀 없었으므로 법 제10조 제1항 단서에서 정한 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’에 해당하여 이 사건 처분은 위법하다.
나. 판 단
(1) 법이 기존의부동산등기특별조치법 제2조 제1항및제11조상의 규제를 넘어법 제10조 제1항및제4항에서 명의신탁자와 동일하게 장기미등기자에 대하여도 과징금 및 형벌을 가하도록 한 것은,법 제1조의 입법목적에 비추어 볼 때 부동산을 취득한 자가 등기명의를 전 소유자 앞으로 두고 장기간 이전등기를 하지 않은 채 방치함으로써 부동산등기제도를 악용하여 투기탈세탈법행위 등 반사회적 행위를 하는 것을 방지하고자 함에 그 본래의 취지가 있다 할 것이다.
한편 헌법상의 평등의 원칙 및 비례의 원칙에 비추어, 법규위반행위에 대한 제재의 크기는 그 위반의 정도에 상응할 것이 요구되는데, 위 장기미등기자에 대한 제재의 내용은 부동산 평가액의 30/100에 상당하는 다액의 과징금을 일률적으로 부과하고 아울러 5년 이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금을 가하는 내용으로서 그 처벌을 받는 당사자의 입장에서 볼 때 매우 가혹하므로 그와 같은 처벌의 강도를 감안할 때, 그 적용대상은 위 규정의 입법취지에 반하여 탈세, 투기 등 위법행위를 목적으로 권리관계를 은닉하거나 왜곡하기 위하여 고의로 등기를 방치한 자에 국한된다 할 것이고, 그에 따라 위와 같은 과징금 및 형벌 부과규정의 적용이 배제되는 경우를 정하고 있는 법 제10조 제1항 단서의 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’는 같은 조항 본문의 요건을 충족한 사안 가운데 위와 같은 법규의 본래의 취지에 반하지 않는 경우를 넓게 포괄한다고 봄이 합헌적 해석이라 할 것이다.
(2) 이 사건에 관하여 보건대, 원고들이 융자금의 상환을 완료한 후 법 시행일인 1995. 7. 1.부터 3년이 경과한 1998. 6. 30.까지 이전등기의 신청을 해태하여법 제10조 제1항본문의 요건을 충족한 점은 인정되나, 다른 한편 원고들은 공공기관인 대한주택공사로부터 아파트를 분양 받아 등기이전에 앞서서 장기간 분양융자금을 상환할 처지에 있었던 까닭에 상환완료 후에도 등기절차를 이행할 필요성을 느끼지 못한 채 장기간을 지내왔고 그것이 등기해태의 주된 연유가 되었으며, 피고가 위와 같이 융자금 상환을 완료한 내용을 소외 공사의 수분양대장을 기초로 즉시 파악하여 원고들에게 위 아파트에 대한 재산세 및 종합토지세 등을 부과함에 따라 이를 성실하게 납부하여 왔으므로 위와 같은 등기해태와 관련하여 권리관계를 은닉하거나 왜곡하고자 하는 위법성의 인식이 없었으며 피고로부터 이 사건 처분의 예고통지를 받은 즉시 소유권이전등기를 마치게 되었고, 다른 한편 피고로서도 위 수분양대장을 기초로 권리의 변동상황을 소상하게 파악할 수 있었던 이상 조세의 징수 등과 관련하여 지장을 받았거나 받을 가능성이 없었고, 위와 같이 원고들을 이 사건 각 아파트의 실질적인 소유자로 파악하여 장기간 조세를 부과하고 이를 납부 받아 왔다면 위와 같이 강력한 제재내용을 수반하는 새로운 법을 시행함에 있어서는 원고들에 대하여 분양에 따른 등기절차를 마칠 것과 그 불이행시의 불이익에 대하여 개별적으로 통지하여 이를 이행하도록 함으로써 사전에 위반행위에 이르지 않도록 유도함이지방자치단체 본연의 소임으로 여겨진다는 점 등을 종합하여 볼 때, 원고들이 이 사건 토지에 대하여 이전등기신청을 하지 못한 것은법 제10조단서 소정의 ‘정당한 사유가 있는 경우’에 해당한다고 보아야 할 것이다(원고들에 대하여는 등기절차를 해태한 질서범으로서부동산등기특별조치법 제2조 제1항및제11조소정의 등록세의 5배에 해당하는 과태료를 부과함이 상당하다).
따라서, 원고들이 위 등기절차를 해태한 행위는