【판결요지】

상고인의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조 제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 이유가 없다고 인정되므로, 같은 법 제5조에 의하여 상고를 기각

【전문】

【주문】

 
1.  상고를 기각한다.
 
2.  상고비용은 원고가 부담한다.

【이유】

이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나,상고인의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조 제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 이유가 없다고 인정되므로,같은 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여,관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【판결요지】

전기와 열을 동시에 생산하는 연면적 500㎡ 이상의 열병합발전소에 대해 허가용량(전기, 열)의 비율에 따라 안분하여 전기 생산시설에 해당하는 부분을 ‘전기업을 위하여 사용되는 공장용 건축물’로 보아 중과세한 처분은 적법함.

【전문】

【주문】

 
1.  제1심판결을 취소한다.
 
2.  원고의 청구를 기각한다.
 
3.  소송총비용은 원고가 부담한다.

【이유】

 
1. 처분의 경과

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
 
2. 처분의 적법 여부

 
가. 원고 주장 및 관계 법령

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
 
나. 판단

1)이 사건 열병합발전소가 중과세율 적용대상에 해당하는지 여부

앞서 인용한 제1심판결 이유에서 인정한 사실관계 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정들을 종합하여 보면,원고가 운영하는○○발전소와○○발전소(이하 발전소 운영을 위한 공장용 건축물을 합하여‘이 사건 열병합발전소’라 한다)의 재산가액 중 원고가 집단에너지사업 승인 당시 관할관청으로부터 허가받은 생산용량 중 전기 생산용량을 열 생산용량으로 환산하여 산정한 비율(이하‘이 사건 전기 생산비율’이라 하고,허가받은 생산용량 중 열 생산용량이 차지하는 비율을‘이 사건 열 생산비율’이라 한다)로 안분하여 산출한 과세표준을 중과세율 적용대상으로 산정하여 이루어진 이 사건 처분은 적법하다고 봄이 옳다.이를 다투는 원고 주장은 받아들이지 아니 한다.
①원고는 집단에너지의 생산·공급 등을 영위할 목적으로 설립된 회사로 산업통상자원부장관으로부터 집단에너지사업법 제9조 제1항에 의하여 집단에너지사업 허가를 받아 집단에너지사업을 영위하고 있다.
이 사건 열병합발전소는 천연가스를 연소하여 가스터빈을 통해1차로 전력을 생산하고,이때 발생한 열을 폐열회수보일러로 회수한 다음 증기터빈에서 폐열을 다시 활용하여2차로 전기와 열을 생산하는 열병합발전시스템 방식으로 운영되었다.
②지방세법 제111조 제2항은 같은 법 시행규칙 제7조,제56조 및[별표2](이하‘[별표2]’라 한다)에서 정하는 업종의 연면적500㎡이상의 공장용 건축물에 대하여 재산세를 중과세하고 있다.그 취지는 주거지역 등 과밀억제권역에[별표2]가 정하는 업종으로서 일정 규모 이상인 공장 설치를 억제하기 위한 것으로 보인다.다만[별표2]제29호 본문은 가.목부터 마.목 및 아.목까지의 업종,즉‘가스업,상수도업,차량 등 정비ㆍ수리업,연탄제조업,얼음제조업,인쇄업(뉴스통신사업),지역난방사업,전기업(변전소 및 송ㆍ배전소 포함)’의 경우 공장의 종류에서 제외한다는 예외규정을 두고 있는데,이는 각각의 업종에 해당하는 공장들의 경우 일상생활을 영위하기 위해 필수불가결한 측면이 있어 주거지역에도 이를 설치할 필요가 있음을 고려한 것이다.
그러나 이 규정 단서 조항은 다시,해당 업종 중에서도‘가스업,상수도업,차량 등 정비ㆍ수리업,연탄제조업,얼음제조업,전기업(변전소 및 송ㆍ배전소 포함)’에 관하여는 주거지역에 연면적500㎡이상 규모의 공장을 설치하는 경우 원칙으로 돌아가 재산세를 중과세하도록 규정하고 있다.
이는 주거지역에 그와 같은 업종에 해당하는 공장의 설치가 필요한 측면이 있다고 하더라도,그것이 연면적500㎡이상의 큰 규모일 필요까지는 없고,오히려 그러한 대규모 공장은 주거지역 등 과밀억제권역에 이익보다는 해악이 될 수 있음을 고려한 것이다.특히 변전소 등을 포함한 전기업의 경우,주거지역 등 과밀억제권역에 대규모 전기업을 위한 공장이 존재할 경우 전자파 등 공해의 발생이나 사고의 위험 등으로 인하여 주거환경 등에 미치는 영향이 더 크다는 점에서 주거지역에서는 일정 규모 이상 전기업을 위하여 사용되는 공장의 건설을 억제할 필요가 있었던 것으로 보인다.
③원고는 집단에너지사업법 제48조에 의해 전기사업법 제7조 제1항에 따른 발전사업 허가를 받은 것으로 의제되고,전기사업법 제2조 제4호에서는 전기사업법 제7조 제1항에 따른 발전사업 허가를 받은 자를‘발전사업자’로 정의하고 있으며,같은 조 제2호에서는‘발전사업자’를‘전기사업자’중 하나로 규정하고 있다.따라서 원고는 전기사업법상 발전사업자로서 전기사업자에 해당한다.
여기에 실제 원고는 앞서 본 바와 같이 이 사건 열병합발전소의 열병합발전시스템을 이용하여1차적으로 전기를 생산하여 공급하고 있으며,이 사건 열병합발전소가 허가받은 생산용량을 에너지법 시행규칙[별표]에 따라 동일한 단위로 환산하여 비교할 경우 이 사건 전기 생산비율이 약1/2을 차지하는데다가 이 사건 열병합발전소 관련 매출액 역시 전기 생산부문의 매출액이 현저히 높은 점(○○발전소 건축물의 경우2015년 약87.3%, 2016년 약91.4%, 2017년 약89.7%,○○발전소 건축물의 경우2017년 약93.6%)등과 함께 앞서 살핀‘전기업을 위하여 사용되는 공장용 건축물’에 중과세율을 적용하는 관련 법령의 입법취지까지 보태어 보면,이 사건 열병합발전소는‘전기업을 위하여 사용되는 공장용 건축물’로서,지방세법 제111조 제2항의 중과세 대상에 해당한다고 봄이 옳다.
이와 달리 원고가 이 사건 열병합발전소에서[별표2]제29호 사.목에서 규정한‘도관에 의하여 증기 또는 온수로 난방열을 공급하는 지역난방사업’을 영위하고 있으므로,이 사건 열병합발전소는 지방세법 제111조 제2항의 중과세 대상 공장용 건축물에서 제외되어야 한다는 원고 주장은 받아들일 수 없다.
④한편 피고는 원고가 열병합발전시스템을 이용하여 전기를 생산함과 동시에 그 과정에서 발생한 증기 또는 온수로 난방열을 공급하고 있음을 고려하여 열병합발전소 중‘전기업’에 해당하는‘전기’생산부문은 중과세 대상 공장용 건축물로 보고,지역난방사업인‘열’생산 부문은 중과세 대상에서 제외되는 공장용 건축물로 보아 이 사건 열병합발전소의 재산가액 중‘전기’생산부문에 해당하는 비율을 정하고 그에 따라 안분하여 중과세율을 적용할 과세표준을 산정하기로 하였다.그 과정에서 피고는 이 사건 전기 생산비율(○○발전소42.9%,○○발전소50.2%)을 이 사건 열병합발전소 전체 면적에 곱하여 과세표준을 산출하여 중과세율을 적용하였고,열 생산비율에 따라 안분한 과세표준을 산출하여 표준세율을 적용함을 전제로 이 사건 처분을 하였다.
이 사건 열병합발전소가‘전기업’을 위하여 사용되고 있는 이상 이 사건 열병합발전소 중 전기업을 위한 부문의 과세표준을 산출하기 위한 기준이 필요한데,이 사건 열병합발전소 중 전기 생산을 위한 시설과 열 생산을 위한 시설을 물리적으로 특정하는 것이 사실상 불가능한 반면,적어도 관할관청의 허가에 따라 이 사건 열병합발전소에서 생산되는 전기 또는 열의 용량이 차지하는 각각의 비율만큼은 이 사건 열병합발전소가 해당 부문의 생산을 위하여 제공된다고 볼 수 있는 점,피고가 전기 생산부문 허가용량과 열 생산부문 허가용량을 동등하게 비교할 목적으로 적용한 에너지법 시행규칙[별표]기재 단위 환산 방식은 일반적으로 통용되는 단위 환산 방식을 명문화한 것으로 보이므로 별도의 위임 또는 준용규정이 없다고 하더라도 그 기준을 적용하여 허가용량을 산출한 것이 위법하다고 보기도 어려운 점 등을 고려하면,허가용량의 비율에 따라 안분하여 이 사건 열병합발전소 중 중과세율이 적용될 과세표준을 산정한 방식은 합리적인 것으로 보이고,그와 같은 방식이 현저히 불합리하여 위법하다고 볼 수 없다.
같은 취지에,설령 이 사건 열병합발전소 중 전기업을 위하여 제공되는 부분을 안분하여 과세표준을 결정할 수 있다고 보더라도 법령상 근거 없이‘허가용량’을 기준으로 안분하고,그 안분과정에서 아무런 위임 또는 준용규정 없이‘에너지 수급에 관한 통계 작성시 활용되는 에너지열량 환산기준’을 임의로 적용하여 허가용량을 산출한 것은 위법하다는 원고 주장은 받아들일 수 없다.
⑤원고는 또,이 사건 처분은 오로지 난방열만을 공급하는 지역난방사업을 영위하는 사업자와 비교하여 열과 전기를 함께 공급하는 집단에너지사업자를 불합리하게 차별하여 평등원칙에도 위배된다는 취지로 주장하나,두 집단이 본질적으로 동일하다고 보기 어려울 뿐만 아니라 앞서 살핀 바와 같이 전기업에 사용되는 공장용 건축물에 대하여 중과세하는 입법취지까지 함께 고려해 보면,이 사건 처분이 불합리한 차별을 하여 평등원칙을 위반한 것이라고 볼 수 없다.
2)비과세관행 주장에 관한 판단

원고는,이 사건 처분 전까지는 집단에너지사업의 경우 중과세가 이루어지지 않는다는 비과세관행이 있었음에도 이 사건 열병합발전소에 대하여 중과세율을 적용한 것은 비과세관행을 위반한 것이라는 취지로도 주장한다.
국세기본법 제18조 제3항은‘세법의 해석이나 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석이나 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며,새로운 해석이나 관행에 의하여 소급하여 과세되지 아니한다’고 규정하고 있는바,이와 같은 비과세관행이 성립하려면,상당한 기간에 걸쳐 과세를 하지 아니한 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라 과세관청 자신이 그 사항에 관하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 과세하지 않는다는 의사가 있어야 한다.이와 같은 공적 견해나 의사는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하며,묵시적 표시가 있다고 하기 위하여는 단순한 과세누락과는 달리 과세관청이 상당기간의 불과세 상태에 대하여 과세하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다(대법원2016. 10. 13.선고2016두43077판결 등 참조).나아가 그러한 관행의 존재에 대한 증명책임은 그 주장자인 납세자에게 있다(대법원2013. 12. 26.선고2011두5940등 참조).
피고가 이 사건 열병합발전소 건설 이후 이 사건 열병합발전소에 표준세율을 적용하여 재산세를 과세하다가 소급하여 중과세율을 적용하여 재산세 등을 부과하는 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 인용한 제1심판결 이유에서 본 바와 같다.그러나 제출된 증거들만으로는 과세관청인 피고가 이 사건 열병합발전소에 관하여 중과세율을 적용하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 그러하지 않았다거나 이 사건 열병합발전소에 관한 재산세 등에 대하여 중과세율의 적용을 배제하겠다는 어떠한 공적 견해를 표명하였다는 점을 인정하기 부족하고,달리 이를 인정할 증거가 없다.이 부분 원고 주장은 받아들이지 아니한다.
 
3. 결론

원고 청구는 이유 없어 기각하여야 한다.제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하다.제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각한다.

【판결요지】

○○발전소와 ○○발전소의 업종은 지방세법 시행규칙 별표2 제29조 사목에만 해당한다. 따라서 ○○발전소와 ○○발전소의 업종이 시행규칙 별표2 제29조 사목뿐 아니라 아목에도 해당됨을 전제로 이루어진 이 사건 처분은 위법하므로, 취소되어야 한다.

【전문】

【주문】

 
1.  가. 피고가 2019. 11. 1. 원고에 대하여 한 별지1 표 ‘부과처분세액’란 기재 2016년 내지 2018년 귀속 각 재산세, 지방교육세 및 지역자원시설세 부과처분, 나. 피고가 2020. 7. 6. 원고에 대하여 한 별지2 표 ‘부과처분세액’란 기재 2020년 귀속 각 재산세, 지방교육세 및 지역자원시설세 부과처분 중 같은 표 ‘정당세액’란 기재 각 해당 금액을 초과하는 부분을 각 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【이유】

 
1. 처분의 경과

 
가. 원고는 집단에너지의 생산·공급 등을 영위할 목적으로 설립된 회사로서, 2012. 9. 20.산업통상자원부장관으로부터 집단에너지사업법 제9조 제1항에 따라 집단에너지사업 허가를 받았다.1)

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주1) 원고는 합병 전에는○○에너지서비스 주식회사(변경 전 상호:○○에너지서비스 주식회사)와○○에너지서비스 주식회사로 별도 설립되어있었는데,○○에너지서비스 주식회사가2020. 1. 2.○○에너지서비스 주식회사를 흡수합병한 후 그 상호를○○에너지서비스 주식회사로 변경하였다.
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나. 원고는2015. 9. 3.하남시 풍산동526에 연면적28,216.35㎡의 발전소(이하‘○○발전소’라고 한다)를, 2016. 12. 12.같은 시 학암동657외1필지에 연면적23,711.22㎡의 발전소(이하‘○○발전소’라고 한다)를 각 준공하고,이를 운영하여 인근지역에 지역냉난방을 공급하는 사업을 영위하고 있다.
 
다. ○○발전소와○○발전소는 천연가스를 연소하여 가스터빈을 통해1차로 전력을 생산하고,이때 발생한 열을 폐열회수보일로로 회수한 다음,증기터빈에서 위 폐열을 다시 활용하여2차로 전기와 열을 생산하는 구조로 설계된 열병합발전소로서 모두 수도권정비계획법 제6조에 따른 과밀억제권역 내에 위치해 있다.
 
라. 피고는 위 각 발전소에 대한 재산세 등 부과처분을 함에 있어서 표준세율을 적용해 오다가, 2019. 11. 1.원고에게‘원고는○○발전소와○○발전소를 지역난방사업과 전기업에 겸용하고 있으므로,전기업 부분에 대하여는 지방세법 제111조 제2항에 따라 최초의 과세기준일로부터5년 간(○○발전소: 2016년~2020년,○○발전소: 2017년~2021년)은100분의500의 비율로 재산세 등이 중과된다.’는 이유로 별지1표 기재와 같은 재산세,지방교육세 및 지역자원시설세의 부과처분을 하였다(이하‘1차 처분’이라고 한다).
 
마. 피고는2020. 7. 6.위와 같이○○발전소와○○발전소의 전기업 부분에 대하여는 재산세가 중과됨을 전제로 하여 원고에게 별지2표 기재와 같은 재산세,지방교육세 및 지역자원시설세의 부과처분을 하였다(이하‘2차 처분’이라고 하고, 1차 처분과2차 처분 중 별지2표의 취소를 구하는 세액 부분을‘이 사건 처분’이라고 한다).
 
바. 한편,원고는2020. 1. 29. 1차 처분에 대하여 조세심판원에 심판청구를 하였으나, 2020. 6. 11.기각결정을 받았다.
[인정근거]다툼 없는 사실,갑 제1내지7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

 
2. 처분의 적법 여부

 
가. 원고의 주장

1)지역냉난방사업은 냉방용,급탕용,냉방용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업을 말하는 것이므로,그 중 전기의 생산과 공급만을 분리하여 전기업으로 볼 수는 없다.그렇다면 원고는 열병합발전소를 통하여 지역냉난방사업을 영위하고 있을 뿐이므로,원고가 지역냉난방사업과 전기업을 겸영한다는 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
2)설령 원고가 지역냉난방사업과 전기업을 겸영한다고 보더라도,원고에게 중과세 감면 해택을 축소할 수 있는 법령상의 아무런 근거가 없으므로,이 사건 처분은 위법하다.
3)원고를 겸영사업자로 볼 수 있고,그에 따라 원고에게 중과세 감면 해택을 축소할 수 있다고 해석하는 것이 가능하다고 하더라도,피고가 제시하는 허가용량,매출액,수입액 등은 지역난방사업 부분과 전기업 부분을 안분하는 합리적인 기준이 될 수 없으므로,이 사건 처분은 위법하다.
 
나. 관계 법령

별지3기재와 같다.
 
다. 판단

1)수도권정비계획법 제6조에 따른 과밀억제권역에서 행정안전부령으로 정하는 공장 신설·증설에 해당하는 경우 그 건축물에 대한 재산세의 세율은 최초의 과세기준일부터 표준세율(0.25%)의100분의500에 해당하는 세율로 중과되는데(지방세법 제111조 제2항),위 공장의 범위와 적용기준은 지방세법 시행규칙 제7조에 따라 정해진다(지방세법 시행규칙 제56조 제1항).
위 공장은 지방세법 시행규칙 별표2에 규정된 업종의 공장으로서 생산설비를 갖춘 건축물의 연면적이500㎡이상인 것을 말하고(지방세법 시행규칙 제7조 제1항), ‘전기,가스,증기 및 공기조절 공급업’은 전기업,발전업,송전 및 배전업,가스 제조 및 배관공급업,증기,냉온수 및 공기조절 공급업으로 분류된다(별표2제25항).
한편,공장의 업종이 도관에 의하여 증기 또는 온수로 난방열을 공급하는 지역난방사업에 해당하면 위 공장의 종류에서 제외되므로(별표2제29항 사목),지방세법 제111조 제2항의 적용을 받지 않으나,공장의 업종이 전기업(변전소 및 송·배전소를 포함한다)에 해당하면 지방세법 제111조 제2항에 따라 재산세를 중과하는 경우에는 공장의 종류에서 제외되지 않으므로(별표2제29항 아목),지방세법 제111조 제2항의 적용을 받게 된다.
2)위와 같은 관련 규정들에 의하면,○○발전소와○○발전소의 업종이 도관에 의하여 증기 또는 온수로 난방열을 공급하는 지역난방사업에만 해당한다면 원고에게 위 각 발전소에 대한 재산세 부과처분을 함에 있어서 지방세법 제111조 제2항에 따른 중과를 할 수 없음이 명백하므로,이에 관하여 본다.
조세법률주의의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않지만,법규 상호 간의 해석을 통하여 그 의미를 명백히 할 필요가 있는 경우에는 조세법률주의가 지향하는 법적 안정성 및 예측가능성을 해치지 않는 범위 내에서 입법 취지 및 목적 등을 고려한 합목적적 해석을 하는 것은 불가피하다(대법원2008. 2. 15.선고2007두4438판결 등 참조).
위 법리에 비추어 보건대,위 인정사실,앞서 든 증거들,갑 제8, 9호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면,별표2제29항 사목의‘도관에 의하여 증기 또는 온수로 난방열을 공급하는 지역난방사업’에는‘난방용,급탕용,냉방용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업’이 포함된다고 봄이 타당하고,이것이 법 문언의 한계를 벗어난다고 볼 수 없다.
①구 지방세법 시행규칙이1986. 12. 31.내무부령 제452호로 개정되면서 중과에서 제외되는 공장의 업종에‘도관에 의하여 증기 또는 온수로 난방열을 공급하는 지역난방사업’이 별표3사목으로 추가되었고,구 지방세법 시행규칙이2010. 12. 23.행정안전부령 제177호로 개정되면서 별표3사목이 별표2사목으로 이관되어 현재에 이르고 있다.
한편,구 집단에너지사업법 시행령(1992. 5. 11.대통령령 제13644호로 제정된 것)은 지역난방사업을‘난방용 및 급탕용 열을 공급하는 사업’이라고 규정하고(제2조 제1호),지역냉방사업을‘냉방용 열을 공급하는 사업’이라고 규정하였다(제2조 제2호).구 집단에너지사업법 시행령(2002. 12. 26.대통령령 제17816호로 개정되기 전의 것)은 위와 같이 구분되어 있던 지역난방사업과 지역냉방사업을 지역냉난방사업으로 통칭하고,이를‘난방용,급탕용,냉방용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업으로서 자가소비량을 제외한 열생산용량이5백만킬로칼로리 이상일 것’이라고 규정하면서(제2조 제1항 제1호), ‘제1항의 사업에 있어서 열과 전기를 사용자에게 공급하는 경우에는 열과 전기를 동시에 생산하는 시설의 열생산용량이 전기생산용량보다 커야 한다.’고 규정하였다(제2조 제2항).구 집단에너지사업법 시행령(2015. 6. 15.대통령령 제26316호로 개정되기 전의 것)은‘제1항의 사업에 있어서 열과 전기를 공급하는 경우에는 열과 전기를 동시에 생산하는 시설은1.열생산용량이 전기생산용량보다 클 것, 2.에너지효율(투입된 에너지 대비 그 에너지로 생산된 열 및 전기 에너지의 비율을 말한다)이 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 기준 이상일 것의 기준을 모두 갖추어야 한다.다만,가스를 연료로 하는 열병합발전시설 등 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 시설에 대해서는 제1호를 적용하지 아니한다.‘라고 규정하였다.
위와 같은 집단에너지법 시행령의 제·개정 과정을 살펴보면,제정 당시에는 열을 공급하는 지역난방사업과 지역냉방사업만이 존재하였으나,열과 전기를 공급하는 지역냉난방사업이 등장하면서 지역냉난방사업의 의미가 확대된 것으로 이해된다(특히 열병합발전소의 경우에는 열생산용량이 전기생산용량보다 크다고 하더라도,지역냉난방사업의 범위에 포함된다).또한 지식경제부,산업자원부 등에서 수립한 집단에너지 기본공급계획을 보면,집단에너지를’열병합발전소,열전용보일러,지원회수시설 등1개소 이상의 집중된 에너지생산시설에서 생산된 에너지(열 또는 열과 전기)를 다수 사용자에게 일괄공급하는 사업으로 지역냉난방사업과 사업단집단에너지사업‘으로 정의하고 있을 뿐 지역난방사업을 분리하여 별도 정의하고 있지는 않다.지방세법 시행규칙 별표2사목은1986. 12. 31.추가된 이래 현재까지 아무런 개정이 없었으나,위와 같은 집단에너지법 시행령의 제·개정 연혁과 그 이유,행정부에서 정의하고 있는 집단에너지의 의미 등에 비추어 지방세법 시행규칙 별표2사목에 규정된 지역난방사업의 그 의미를 집단에너지법 시행령에서 정하는 지역냉난방사업으로 확장하여 해석할 현실적인 필요가 있다.
②지방세법 제111조 제2항,지방세법 시행규칙 제7조,제56조가 별표2에서 정하는 업종 중 연면적500㎡이상의 건축물을 공장용 건축물로 규정하는 취지는 주거지역에 별표2가 정하는 업종으로서 연면적이500㎡이상인 공장의 설치를 억제하기 위한 것이다.
그런데 별표2제29호 본문은 가목부터 아목까지의 업종,즉‘가스업,상수도업,차량 정비·수리업,연탄제조업,얼음제조업,인쇄업,지역난방사업,전기업’의 경우 공장의 종류에서 제외한다는 예외규정을 두고 있는데,이는 위 업종에 해당하는 공장들의 경우 가정생활이나 사회활동에 필수불가결한 측면이 있어 주거지역에도 설치할 필요가 있음을 고려한 것으로 보인다.
그러나 별표2제29호 단서는 다시,위 업종 중에서도 인쇄업과 지역난방사업을 제외한 나머지 업종들,즉‘가스업,상수도업,차량 정비·수리업,연탄제조업,얼음제조업,전기업’에 관하여는 주거지역에 연면적500㎡이상 규모의 공장을 설치하는 경우 원칙으로 돌아가 이를 공장의 종류에 포함시키고 있다.이는 주거지역에 위 업종에 해당하는 공장의 설치가 필요한 측면이 있다고 하더라도 그것이 연면적500㎡이상의 큰 규모일 필요까지는 없고,오히려 그러한 대규모의 공장은 주거지역에 이익보다는 해가 될 수 있음을 고려한 것으로 판단된다.
위와 같은 입법목적과 취지 등에 비추어 볼 때 지역난방사업의 경우 가정생활이나 사회활동에 필수불가결할 뿐 아니라 대규모 공장이 들어서 주거지역에 해가 될 수 있다는 점을 고려하더라도,그 이익이 더 크다는 점을 고려하여 중과대상에서 완전히 제외하고 있는 것으로 이해되는데, ‘도관에 의하여 증기 또는 온수로 난방열을 공급하는 지역난방사업’뿐 아니라‘난방용,급탕용,냉방용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 지역냉난방사업’역시 위와 같은 요인을 모두 충족하고 있으므로,이를 달리 취급해야 할 합리적인 이유가 없다.
③더욱이 재산세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 부과되는 수익세적 성격을 지닌 보유세로서,재산가액을 그 과세표준으로 하고 있어 그 본질은 재산소유 자체를 과세요건으로 하는 것인데(대법원2001. 4. 24.선고99두110판결 등 참조),○○발전소와○○발전소 같은 열병합발전소의 경우 그 산출물인 열과 전기를 배출하는 각 부분이 유기적으로 융합하여 작동하는 것이어서 물리적으로 분리해 낼 수 없는바,이를 재산세의 본질을 훼손하지 아니한 채 별표2제29호 사목의 지역난방사업과 아목의 전기업으로 구분하여 각각의 재산세를 부과하는 것이 현실적으로 가능한지도 의문이다.
④한편,원고는 집단에너지사업법 제48조 제1항에 의하면,집단에너지사업 허가를 받은 원고는 전기사업법 제7조 제1항에 따른 전기사업 허가를 받은 것으로 의제되므로,원고는 전기사업법에 따른 전기사업자에 해당한다는 등의 이유로○○발전소와○○발전소 부지가 분리과세대상에 해당함을 주장하며 피고를 상대로 피고의 위 부지에 대한 재산세 등 부과처분 취소 소송을 제기하였는데(수원지방법원2019구합71401호),위 법원은2020. 8. 13.판결을 선고하면서 원고를 전기사업법에 따른 전기사업자에 해당한다고 판단하였고,위 사건의 항소심(수원고등법원2020누13369호)도2021. 4. 30.판결을 선고하면서 제1심과 같은 판단을 하였다.그러나 지방세법 제111조 제2항의 중과 대상이 되는 업종의 공장에 해당하는지 여부는 지방세법 시행규칙 별표2제29조 각목에서 정하고 있는 업종의 의미와 범위에 따라 정해지는 것이지,그 공장을 운영하는 자의 자격에 따라 정해지는 것이 아니므로,원고가 집단에너지사업의 관련 규정 등에 따라 전기사업자에 해당한다고 하더라도,○○발전소와○○발전소의 업종이 곧바로 지방세법 시행규칙 별표2제29조 아목의 전기업에 해당한다고 단정하기는 어렵다.
3)따라서○○발전소와○○발전소의 업종은 지방세법 시행규칙 별표2제29조 사목에만 해당한다.따라서○○발전소와○○발전소의 업종이 시행규칙 별표2제29조 사목뿐 아니라 아목에도 해당됨을 전제로 이루어진 이 사건 처분은 위법하므로,취소되어야 한다.원고의 주장은 이유 있다.
 
3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지1

이 사건1차 부과처분 내역 및 불복세액 명세(2016년~2018년 귀속분)

(단위:원)

발전소 명칭	과세 연도	시설물 주소	부과처분 세액(=취소를 구하는 세액)
			재산세	지방교육세	지역자원시설세
○○ 발전소	2016년	풍산동 가 526	72,986,020	14,597,220	0
	2017년	풍산동 526	72,433,700	14,486,750	0
	2018년	풍산동 526	73,234,120	14,646,830	0
○○ 발전소	2017년	학암동 657	87,859,200	17,568,290	3,888,710
		학암동 657-1	7,529,400	1,505,880	0
	2018년	학암동 657	87,998,530	17,596,040	3,918,980
		학암동 657-1	7,581,370	1,516,270	0
불복세액 합계			409,622,340	81,917,280	7,807,690

별지2

이 사건2차 부과처분 내역 및 불복세액 명세(2020년 귀속분)

(단위:원)

발전소 명칭	과세 연도	시설물 주소	부과처분 세액			정당세액			취소를 구하는 세액
			재산세	지방 교육세	지역 자원 시설세	재산세	지방 교육세	지역 자원 시설세	재산세	지방 교육세	지역 자원 시설세
○○ 발전소	2020년	풍산동 526	237,271,910	36,767,180	36,445,290	148,857,542	19,083,020	24,514,739	88,414,368	17,684,160	11,930,551
		감일동 가 533	4,430,740	568,040	2,671,210	4,430,740	568,040	2,505,010	0	0	166,200
○○ 발전소	2020년	학암동 657	189,408,300	31,365,880	34,853,610	90,755,499	11,634,930	20,479,616	98,652,801	19,730,950	14,373,994
		학암동 657-1	16,761,380	2,826,130	4,454,380	7,328,399	939,510	4,212,518	9,432,981	1,886,620	241,862
불복세액 합계									196,500,150	39,301,730	26,712,607

별지3

관계 법령

■지방세법

제111조(세율)

② 「수도권정비계획법」제6조에 따른 과밀억제권역(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」을 적용받는 산업단지 및 유치지역과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 적용받는 공업지역은 제외한다)에서 행정안전부령으로 정하는 공장 신설ㆍ증설에 해당하는 경우 그 건축물에 대한 재산세의 세율은 최초의 과세기준일부터5년간 제1항 제2호 다목에 따른 세율의100분의500에 해당하는 세율로 한다.
■지방세법 시행규칙

제7조(공장의 범위와 적용기준)

①법 제13조 제8항에 따른 공장의 범위는 별표2에 규정된 업종의 공장(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제28조에 따른 도시형 공장은 제외한다)으로서 생산설비를 갖춘 건축물의 연면적(옥외에 기계장치 또는 저장시설이 있는 경우에는 그 시설의 수평투영면적을 포함한다)이500제곱미터 이상인 것을 말한다.이 경우 건축물의 연면적에는 해당 공장의 제조시설을 지원하기 위하여 공장 경계 구역 안에 설치되는 부대시설(식당,휴게실,목욕실,세탁장,의료실,옥외 체육시설 및 기숙사 등 종업원의 후생복지증진에 제공되는 시설과 대피소,무기고,탄약고 및 교육시설은 제외한다)의 연면적을 포함한다.
[별표2]

 
25. 전기,가스,증기 및 공기조절 공급업

351전기업

3511발전업

35111원자력 발전업

35112수력 발전업

35113화력 발전업

35119기타 발전업

3512송전 및 배전업

35120송전 및 배전업

352가스 제조 및 배관공급업

3520가스 제조 및 배관공급업

35200가스 제조 및 배관공급업

353증기,냉온수 및 공기조절 공급업

3530증기,냉온수 및 공기조절 공급업

35300증기,냉온수 및 공기조절 공급업

 
29. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것은 제1호부터 제28호까지의 공장의 종류에서 제외한다.다만,가목부터 마목까지 및 아목은 법 제13조 제1항 및 제2항과 이 규칙 제7조에 따라 취득세를 중과세할 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 따라 공장의 설치가 금지 또는 제한되지 아니한 지역에 한정하여 공장의 종류에서 제외하고,법 제111조,영 제110조 및 이 규칙 제55조에 따라 재산세를 중과세하는 경우,법 제146조·영 제138조 및 이 규칙 제75조에 따라 지역자원시설세를 중과세하는 경우 및「지방세특례제한법」제78조에 따라 취득세 등을 감면하는 경우에는 공장의 종류에서 제외하지 아니한다. 
가. 가스를 생산하여 도관에 의하여 공급하는 것을 목적으로 하는 가스업

 
나. 음용수나 공업용수를 도관에 의하여 공급하는 것을 목적으로 하는 상수도업

 
다. 차량 등의 정비 및 수리를 목적으로 하는 정비ㆍ수리업

 
라. 연탄의 제조ㆍ 공급을 목적으로 하는 연탄제조업

 
마. 얼음제조업

 
바. 인쇄업.다만,「신문 등의 진흥에 관한 법률」에 따라 등록된 신문 및「뉴스통신진흥에 관한 법률」에 따라 등록된 뉴스통신사업에 한정한다.
 
사. 도관에 의하여 증기 또는 온수로 난방열을 공급하는 지역난방사업

 
아. 전기업(변전소 및 송ㆍ배전소를 포함한다)

제56조(공장의 범위와 적용기준)

①법 제111조 제2항에 따른 공장의 범위와 적용기준에 대해서는 제7조를 준용한다.이 경우 같은 조 제1항 전단 및 제2항 각 호 외의 부분 중“법 제13조 제8항”은 각각“법 제111조제2항”으로 본다.
②법 제111조 제2항에 따른 최초의 과세기준일은 공장용 건축물로 건축허가를 받아 건축하였거나 기존의 공장용 건축물을 공장용으로 사용하기 위하여 양수한 경우에는 영 제20조에 따른 취득일,그 밖의 경우에는 공장시설의 설치를 시작한 날 이후에 최초로 도래하는 재산세 과세기준일로 한다.
■구 집단에너지사업법 시행령(1992. 5. 11.대통령령 제13644호로 제정된 것)

제2조(사업의 종류)

법 제2조제2호의 사업(이하“사업”이라 한다)은 다음 각호와 같이 구분한다.
 
1. 지역난방사업:난방용 및 급탕용 열을 공급하는 사업

 
2. 지역냉방사업:냉방용 열을 공급하는 사업

 
3. 공업단지집단에너지사업:공정용 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업

■구 집단에너지사업법 시행령(2002. 12. 26.대통령령 제17816호로 개정되기 전의 것)

제2조(사업의 구분 및 기준)

①법 제2조제2호의 사업(이하“사업”이라 한다)의 구분 및 그 사업기준은 다음 각호와 같다.
 
1. 지역냉난방사업:난방용,급탕용,냉방용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업으로서 자가소비량을 제외한 열생산용량이 시간당5백만킬로칼로리 이상일 것

 
2. 산업단지집단에너지사업:산업단지에 공정용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업으로서 자가소비량을 제외한 열생산용량이 시간당3천만킬로칼로리 이상일 것

②제1항의 사업에 있어서 열과 전기를 사용자에게 공급하는 경우에는 열과 전기를 동시에 생산하는 시설의 열생산용량이 전기생산용량보다 커야 한다.
③제1항 및 제2항의 규정에 의한 열생산용량 및 전기생산용량의 계산방법은 산업자원부장관이 정한다.
■구 집단에너지사업법 시행령(2015. 6. 15.대통령령 제26316호로 개정되기 전의 것)

제2조(사업의 구분 및 기준)

①법 제2조제2호의 사업(이하"사업"이라 한다)의 구분 및 그 사업기준은 다음 각호와 같다.
 
1. 지역냉난방사업:난방용,급탕용,냉방용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업으로서 자가소비량을 제외한 열생산용량이 시간당5백만킬로칼로리 이상일 것

 
2. 산업단지집단에너지사업:산업단지에 공정용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업으로서 자가소비량을 제외한 열생산용량이 시간당3천만킬로칼로리 이상일 것

②제1항의 사업에 있어서 열과 전기를 공급하는 경우에는 열과 전기를 동시에 생산하는 시설은 다음 각 호의 기준을 모두 갖추어야 한다.다만,가스를 연료로 하는 열병합발전시설 등 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 시설에 대해서는 제1호를 적용하지 아니한다.
 
1. 열생산용량이 전기생산용량보다 클 것

 
2. 에너지효율(투입된 에너지 대비 그 에너지로 생산된 열 및 전기 에너지의 비율을 말한다)이 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 기준 이상일 것

③제1항 및 제2항의 규정에 의한 열생산용량 및 전기생산용량의 계산방법은 산업통상자원부장관이 정한다.